土地改革试点验收年 南海农地入市合法化探路
“在农村办事，既要讲规矩，还要讲策略，”做了10年南海石澎村村支书，谢凤连有很多经验和感慨，“村官不好做啊”。
经过4个多月的下村宣传动员，今年5月，占地1400多亩的广珠铁路货场基地征地方案终获石澎村辖下五个村小组投票通过。尽管认为征地价格太低，但村民们从谢凤连的分析中发现，征地配套留用的500亩工业用地上可获得的人均分红可能从3000元/年将增加到1.5万元/亩，最终签字同意征地方案。这意味着，佛山南海至今为数不多的纯农业村又少了一个。
从鱼塘养殖到工业用地出租，石澎村的城镇化路径是南海的一个缩影。不同的是，十年前南海大部分村镇就已走过这一阶段。20世纪80年代，南海在农村用地基础上大量发展乡镇企业，并借这种模式快速完成城市化进程。到2016年，全区GDP达2411亿元，相当于西部某省。
但另一方面，凭借村村点火，南海快速完成第一轮城镇化的同时，相关问题也随之凸显。在南海1000平方公里的土地上，土地开发强度已超50%的警戒线。根据第二次土地调查结果，南海区79.75万亩建设用地中，农村集体建设用地占比超过70%。在已有的建设用地上，过去土地粗放经营带来的无序开发、使用低效问题大量存在。这在以专业镇发展模式为主的珠三角城市中颇具代表性。
城市发展离不开土地。近日，全国人大财经委副主任委员黄奇帆在复旦大学所作题为《关于建立房地产基础性制度和长效机制的若干思考》的演讲中表示，中国房地产存在的若干问题首先就在于供地失衡。
为推动产业和城市升级，向存量要空间成为南海发展的必要之路。以“三旧改造”为突破口，探求农村集体建设用地合法入市成为土地改革的重点方向。
2015年7月，南海成为全国33个土地改革试点区县之一，改革试点以土地征收、农村集体经营性建设用地流转和宅基地制度为主要内容，并将在今年底完成试点验收。
南海是广东唯一的试点，继1994年全面推动农村股份制改革、2011年再尝农村土地股份固化分红之后，以探求集体经营性建设用地入市为方向之一的第三次土地改革由此开启。
合法化花了十几年
南海区大沥镇太平村，占地28.93亩的北海幼儿园正在进行最后的装修。作为投资方佛山市金顺隆物业投资有限公司的总经理，陈亮峰忙得脚不着地，但他高兴。因为凭借该块地的30年使用权，不久前他获得了南海农商银行6800万元的抵押融资额度。这是南海区首块集体建设性用地成功参与抵押融资，也意味着多年以来，农村集体建设用地不能参与抵押融资的“魔咒”终于被打破。
此外，2013年拍下桂城街道夏南二村一块面积24万平方米土地的佛山市钧堡投资发展有限公司，也在去年底获得中国农业银行南海分行1.5亿元的授信贷款。“对于企业来说，融资是最大的难题。之前政策一直不明朗，如今终于迎来转机。”该公司总经理杨丹在接受媒体采访时如此表示。
这对南海来说意义非凡。按照南海区国土城建和水务局(国土)副局长潘汝海的说法，“南海有超过20万亩农村集体经营性建设用地存量，占比超过国有土地存量，但目前参与抵押融资的不到1%，价值不超过10亿元。如此庞大的土地资源如果能合法进入市场，将为南海城市、产业发展注入巨大活力”。
为了实现这一步的合法化，南海花了十几年时间。
现行《土地管理法》规定，集体土地不可以转让出租。但迫于产业发展，20世纪80年代起，半公开形式的土地使用权转让在珠三角一直存在，对此地方政府也基本采取“不支持”“不鼓励”“不干预”的态度。法律风险一直存在。
2001年，南海市共同集团有限公司孔村北社公司曾诉南海市共同五金塑料厂违约，原告起诉请求判令被告按照双方当初签订的《土地租赁合同》给付1998-2001年租金276012元，同时终止合同，收回土地。但被告反称，原告将其集体所有的土地租给自己建厂房违反了法律规定。根据《土地法》第63条和《民法通则》第83条明确规定，集体土地不能出租、转让或出让。最终判决结果为原告与被告于1994年6月30日签订的《土地租赁合同》无效，原告返还被告以前收的租金。
之后数年，类似案件数量急剧上升。一直到2004年，国务院发布《关于深化改革严格土地管理的决定》，提出在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。2005年，广东省以“政府令”的形式公布《广东省集体建设用地使用权流转管理办法(草案)》提出，农民手中的农村集体土地，将以国有土地同样的身份—同地、同价、同权，进入统一的土地交易市场。这被认为是国内第一份对农村建设用地流转入市具有实操性的文件。
“农村集体建设用地实际上多年前已开始‘入市’，改革的目的就是将类似活动纳入法律框架。”在接受时代周报记者采访时，中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任党国英如此分析。
南海区国土城建和水务局常务副局长黄文富认为，“试点最大的利好，是为南海正在探索的土地改革提供法律保障”。2015年成为改革试点之一后，南海做的第一件事就是为集体建设用地搭建法制框架。
2015年12月，中国人民银行广州分行联合省有关部门印发了《关于金融支持佛山市南海区农村集体经营性建设用地入市改革试点的指导意见》；2016年6月，中国银监会、国土资源部联合发布文件，在全国15个区县试点农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款。
2016年10月，南海出台《南海区农村集体经营性建设用地产业载体项目管理试行办法》等5项政策文件，明确以出让方式入市的农村集体经营性用地可申请产业载体，且可以抵押融资。但这份甚至含有改变土地用途流程的文件也明确指出，有效期从印发之日起实施，至2017年12月31日。
土地确权难点
农村集体建设用地可以参与抵押融资，给南海土地价值升值带来的影响是可以预见的。由陈亮峰拍下的太平村28.93亩地块，最后以每亩200万元、总价5786万元成交。与国内其他试点地区首次公开出让地块相比，该地块交易起始价单价和总价均为最高。
“简单地说，就是从资源变成一种资本。原来集体土地只能使用，现在不仅能开工厂，还能到银行借到钱，体现了土地的价值，盘活了整个资产。”南海区金融办副主任全洪在接受媒体采访时表示。
根据南海出台的相关法规，农村集体建设用地必须在完成土地确权、整备之后才能入市流转，而要实现抵押融资，在前述配套工作完成基础上，还需通过前期开发、招商引资。由此南海集体土地确权工作在2015年拉开大幕。
官方公开资料显示，截至2013年5月底，佛山市累计完成农村集体土地所有权确权到村民小组(经济合作社)3743个，发证完成率99.28%，农村集体土地所有权确权登记发证应发证宗地数为24576宗，已完成发证24301宗。但多位南海村民告诉时代周报记者，确权工作并没有想象中那么顺利。
在南海大沥镇，钟边村辖下的村小组潘谢村经济社社长告诉时代周报记者，因为历史遗留问题导致村里部分土地所有权存在争议，目前尚有30%-40%的农村集体建设用地没有完成确权。
潘谢村位于广佛公路和广佛新干线交界地带。路旁密布厂房，一些小企业在这里从事有色金属加工、纸品制造和摩托车配件生产等。厂房后面是村民自建民宅，以及村里仅存的20亩菜地。厂房、民宅和农田交错分布，这也是南海城镇分布的真实写照。
“80年代这块地由耕地改造成工业厂房低价出租给当时的乡政府办乡镇企业，由于没有签订明确的合同，目前该地块的使用权究竟属于村小组还是行政村存在争议，确权只好暂时搁置。”潘谢村经济社社长告诉时代周报记者，村里因所有权争议导致确权搁置的集体用地超过100亩，而这在南海也并非孤例，有的镇甚至今年起才启动土地确权工作。
“在以乡镇企业模式发展起来的地区，多数都存在类似情况。”党国英认为，类似情况之所以难以处理，是因为各地面临的具体情况不一，而要解决类似问题，“没有其他办法，唯一的有效途径是争议双方坐下来谈判，找到一个双方能接受的大体方案。”
土地整备中心
“农村土地制度改革自2015年2月启动以来，已经逐渐步入深水区，需进一步坚定信心、攻坚克难，确保改革试点取得实效。”2016年12月14日，佛山市召开农村土地制度改革试点工作领导小组会议，佛山市委书记鲁毅在会上如此强调。
南海两年试点，尽管法律障碍已经扫除，相关配套工作已经启动，并基本形成了比较完善的制度安排，建立了包括确权登记、流转交易平台、基准地价体系等在内的集体建设用地入市体系，并在去年底推出集体建设用地整备制度。但是，改革刚刚触及难点，能否取得实效取决于相关配套工作能否顺利完成，其成败关键在于找到村民、政府和投资商之间合理有效的利益分配机制。
2016年10月17日，南海区集体土地整备中心挂牌成立。三天后，南海公布《南海区农村集体经营性建设用地整备管理试行办法》(下称《办法》)。集体土地整备中心将以托管方式对存量农村集体经营性建设用地进行整合和土地前期整理开发，统一招商、统一入市，今年，南海计划开展整备4000亩土地。
作为南海区国土城建和水务局(国土)下属事业单位，南海区土地整备中心的业务范围包括土地整合清理、产业规划、前期开发、招商引资、土地入市和物业管理等工作。据时代周报记者了解，目前区集体土地整备中心以及九江、丹灶、西樵和狮山等镇级集体土地整备中心也已相继成立，其他各镇则在筹备当中，土地整备进入实质性操作阶段。
过去，为破解经济发展瓶颈，南海的农村土地制度的内在调整是自下而上式的路径，集体资产管理权最终被下放到村小组一级。而整备中心的成立，意味着将村小组和行政村一级经济组织的集体土地管理权收回，以区、镇一级的政府力量来统筹集体建设用地的规划、利用和开发。原因是，过去村社管理导致农村集体经营性建设用地量大分散、利用低效以及配套设施不足，由此带来的土地整理难、招商引资难、档次低等问题严重阻碍产业升级。
《办法》规定，符合入市条件的农村集体经营性建设用地，经村(居)集体经济组织自愿申请可纳入农村集体经营性建设用地整备范围。已入市的农村集体经营性建设用地，村(居)集体经济组织申请纳入整备范围的，应当先收回土地使用权，并妥善解决相关争议或问题。
党国英向时代周报记者分析，目前农村集体建设用地流转改革试点难点主要有三：一是中央规定农村集体建设用地只能用于产业用地，不得用于房地产等经营性项目建设，此举可能削弱地方政府改革内在动力；二是农村土地综改牵一发动全身，但目前耕地、宅基地、农村集体建设用地“三块地”分开试点，导致试点进度缓慢；三是农村土地转让过程中的利益分配问题。
具体到南海。成立土地整备中心，这一旨在推动存量土地集约利用的做法实际操作起来并不容易。一些南海村小组成员向时代周报记者表示，目前村民对将集体土地纳入镇、区一级管理的意愿并不强烈，双方达成一致的难度还比较大。
以潘谢村为例，村里周边都是村民新建民宅，只有中间一部分是旧的，“要收回，村民未必愿意”。
截至2017年3月的数据显示，南海共有50宗按农村集体经营性建设用地入市改革试点政策执行的地块，面积约1920亩。据时代周报记者了解，目前除太平村地块等个别已实现抵押融资的地块，其余均处于土地整备阶段。
“涉及农村土改，既是经济问题，更是政治问题，很可能一个地区一个样。但只要办法行之有效，就都可以拿来用。”党国英表示。
试点期只剩不到半年，在这个土地开发强度已超50%的区域，三年改革试点的成果和经验，将在某种意义上决定珠三角城市化的走向。
