十二届全国人大常委会第十一次会议1日表决通过了修改行政诉讼法的决定，国家主席习近平签署第15号主席令予以公布。

  这是行政诉讼法自1989年制定后作出的首次修改。全国人大常委会关于修改行政诉讼法的决定将于2015年5月1日起实施。

  行政诉讼法是一部“民告官”的法律，自实施以来发挥了积极作用。但随着公民权利意识、法律意识的增强，行政诉讼案件逐渐增多。一些行政机关千方百计不当被告，导致很多应当通过诉讼解决的纠纷进入了信访渠道，一些地方甚至出现了“信访不信法”的情况。统计显示，近年来全国法院年均受理行政案件仅有十几万件，占全部案件总量的比例很低。

  为此，修改后的行政诉讼法进一步拓宽了“民告官”的法律渠道，完善了依法维权和化解行政纠纷的机制。同时，通过对现行行诉法起诉、审理、判决、执行等机制的改进和完善，扩大了可诉行政行为的范围，强化对行政机关依法行政的监督。

  专家表示，这些修改将有助于解决我国行政诉讼制度长期存在的“起诉难、审理难、执行难”问题，推进人民法院行政审判权的相对独立行使，加强和保障司法公正和司法权威，推进法治政府建设。

  分析

  “民告官”为啥难

  新修改的行诉法诸多新规剑指“民告官”三大“顽疾”——立案难、审理难、执行难。“民告官”究竟难在哪？为啥难？

  立案有多难

  诉状还没递到法院

  政府部门打招呼电话已来了

  行政诉讼立案难可以从一组数据看出：最高人民法院司法改革办公室主任贺小荣透露，2013年，“民告官”的行政诉讼案件立案数在近几年连续下降的情况下，又比2012年下降5%。而北京市人大内务司法委员会日前发布的一项调研报告则显示，近三年北京市行政诉讼立案率连续下降，平均立案率仅为30%左右。

  北京德润律师事务所合伙人刘家辉律师告诉记者，她曾经代理过一起诉某部委的行政诉讼案，诉状送到法院，负责立案的工作人员没讲任何理由也没有给她任何文书，很干脆告诉她“立不了”。她再次向法院递诉状时，法院一个负责人把她“请”到会议室，坦言“不是我们不愿立，是我们真立不了”。

  贺小荣表示，行政诉讼是三大诉讼中受地方因素影响最大的诉讼。在行政诉讼中，为了地方利益、部门利益，打招呼、批条子、递材料干预司法个案的现象比较突出。而受访的多位基层法院行政庭法官也表示，很多行政诉讼案件原告诉状还没递到法院，政府部门“打招呼”的电话就已经过来了。

  审理有多难

  行政机关败诉率仅10%

  北京市人大内务司法委员会的上述调研报告显示，在仅有的约30%的立案里，一审判决行政机关败诉的仅约10%。

  与行政诉讼案件低立案率、被告低败诉率相对应的却是高上诉率、信访申诉量大。贺小荣介绍，2013年，全国行政诉讼案件上诉率高达72.7%。

  一位已离开法院系统的前行政庭法官说，行政机关败诉率低是行政诉讼中的普遍现象，除了前期立案环节的“人为把关”，让一些政府部门明显可能败诉的案件被“拒之门外”，审判环节中各种“打招呼”“批条子”也不鲜见，甚至有的部门以人、财、物对法院“威逼利诱”。一些案件主审法官不能判、不敢判，要层层汇报、逐级请示，案件办理起来障碍重重。案件审理中，“告官不见官”十分普遍，一些政府部门习惯让律师出庭当“甩手掌柜”，而许多律师不熟悉案情，在庭审中“一问三不知”。

  北京市第一中级人民法院行政庭副庭长龙非说，行政行为依据的法律规范层级多、名目多、数量大，长期以来也欠缺足够的清理和修改，上位法与下位法或同一层级的法律规范之间不衔接或“打架”的情况比较常见，这在审理上给法院带来很大难度。此外，在行政诉讼中单纯强调被告的举证责任，实践中一些原告往往有证据也不提供，为法院查明事实增加了难度。

  执行有多难

  政府部门“会议决定”否决法院判决

  2010年，陕西省的一起行政诉讼曾引发公众对行政诉讼“执行难”的关注。这起以陕西省国土资源厅为被告的行政诉讼案，经榆林市中院判决、陕西省高院裁定后长达3年多的时间里，陕西省国土资源厅非但不依法履行法院生效判决，反而召开“协调会”，以“会议决定”否定法院判决，行政诉讼“执行难”可见一斑。

  面对一些政府部门当“老赖”，法院除了发司法建议，没有什么其他有效的手段，而司法建议的作用也非常有限。这类司法建议往往是“石沉大海”，根本得不到政府部门的回应。

  北京大学法学院教授姜明安指出，新的行政诉讼法通过对起诉、审理、判决、执行等机制的改进和完善，将有望较好解决“民告官”制度长期存在的“三难”问题，进一步保护公民、法人和其他组织的合法权益。

  12种法院应受理的民告官诉讼

  对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；

  对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；

  申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；

  对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；

  对征收、征用决定及其补偿决定不服的；

  申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；

  认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；

  认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；

  认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；

  认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；

  认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；

  认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。

  行诉法大修十大看点

  百姓告官要见官；拒不执行判决可拘留行政官员

  1日，全国人大常委会表决通过了关于修改行政诉讼法的决定，对这部和百姓息息相关的“民告官”法做出了重要修改。行诉法究竟做了哪些修改？法律专家梳理出10大看点。

  看点一 受案范围扩大

  【修改】将行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的，违法集资、摊派费用的，限制人身自由，房屋土地征收补偿，行政机关侵犯公民人身财产权利，没有依法支付最低生活保障待遇或者社会保险待遇的等12种行政行为纳入了受案范围。

  【点评】经过20多年的实践，对公民权利的保护已经不仅仅限于人身权和财产权，权利范围在单行法中不断扩大。“这是这部法在制度建设上的一个进步。”中国政法大学教授王敬波认为，扩大受案范围是总体趋势，进一步明确列举可诉具体行政行为的情形，可以避免法院借口法律没有明确规定而不予受理。

  看点二 行政机关不得干预、阻碍法院立案

  【修改】行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。

  【点评】北京市第一中级人民法院行政庭副庭长龙非认为，虽然这是一个宣示性的条款，但把这个要求写进来，体现了在行政诉讼中对法院独立行使审判权的保障。这是四中全会精神在行政诉讼法修改中的一个重要体现和具体化。

  “当然，要让这一规定得到真正的落实，我们期待下一步还会有更具体的制度来配套完善，使之具体化。”龙非说。

  看点三 可口头起诉

  【修改】起诉应当向法院递交起诉状，书写起诉状确有困难的，可以口头起诉。

  【点评】北京大学法学院教授沈岿认为，这一规定方便了当事人行使诉权。“很多文化程度不高的老百姓更希望采用口头方式起诉。这种做法在实践中操作性较强。但不论是口头还是书面，起诉都要符合条件，如有明确被告、基本事实等。”沈岿说。

  看点四 应当登记立案

  【修改】法院在接到起诉状时对符合规定的起诉条件的，应当登记立案。不能当场判定的，应接收起诉状，出具书面凭证，七日内决定是否立案。

  【点评】“这样做减少了对原告起诉的阻碍。”龙非说，以前立案很大程度上是实体审查，以后法院立案主要是对原告的起诉是否符合形式要件要求进行判断。新规定同时要求法院要对当事人不清楚的地方进行释明，给予指导。虽然会给法院增加工作量，但这是对当事人诉权的一种保护。

  看点五 起诉期限延长到“六个月”

  【修改】直接向法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。

  【点评】“修改后的行政诉讼法延长了公民、法人和其他组织作为原告的起诉期限，由现行的行政诉讼法当中的三个月延长到了六个月，并且对一些特殊情况，都做了比较明确的规定。这样就可以给原告更多的时间来提起诉讼。”王敬波说。

  看点六 行政首长出庭

  【修改】被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。

  【点评】“修改后的法律把行政机关负责人应当出庭应诉，放到了非常重要的位置。这也是特别强调，老百姓告官要见官。”王敬波说，虽然由谁到法院去应诉，并不是一个非常核心的问题，但是通过这种行政首长出庭应诉的方式，一方面可以缓解官民矛盾，另一方面也有利于案件的解决。

  看点七 可跨区域管辖

  【修改】经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。

  【点评】龙非说，行政审判面临的症结性问题就是行政的干预。一些基层法院人、财、物受制于地方和行政机关，导致一些案子不能判、不好判、不敢判。这次修改在很大程度上可以解决法院的“地方化”问题对公正审判造成的影响，从体制层面给行政审判注入了一剂十分有效的“强心针”。

  看点八 不执行可拘留行政机关直接责任人

  【修改】行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，增加规定“社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留”。

  【点评】“这一规定对于促进执行还是比较有力度的，虽然有‘社会影响恶劣’的限制，实践中可能会慎重使用这个手段，但是拘留还是有一定威慑力的。”王敬波说。

  看点九 复议机关是共同被告

  【修改】经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。

  【点评】实践中复议机关为了不当被告，维持原行政行为的现象比较普遍，导致行政复议制度未能很好发挥作用。“这一修改有利于改变长期以来行政复议因许多地方和部门复议机关做‘维持会’而导致复议公信力严重下降的现实困境。”北京大学法学院教授姜明安说。

  看点十 明确提出要解决行政争议

  【修改】修改后的法律在立法目的中增加“解决行政争议”的表述。

  【点评】“行政诉讼本来有三大功能：监督行政机关依法行政、保护行政相对人合法权益和解决行政争议，即监督、救济、解纷。”姜明安指出，过去仅注重行政诉讼的监督和救济功能，而忽视了它的解纷功能。

  “把解决争议纳入行政诉讼目的是对行政诉讼性质、功能正确认识的结果，为扩大行政诉讼调解的适用范围提供了立法目的依据。”姜明安说。

  人事任免

  秦光荣任全国人大内务司法委副主任委员

  十二届全国人大常委会第十一次会议1日上午在北京人民大会堂闭幕。

  会议通过表决，任命秦光荣为第十二届全国人民代表大会内务司法委员会副主任委员。

  陈豪辞去全国人大常委会委员等职务

  会议听取了全国人大常委会副委员长兼秘书长王晨作的关于接受陈豪辞去第十二届全国人大常委会委员等职务的请求的决定草案审议情况的汇报。

  根据《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》第二十三条第三款“常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务；如果担任上述职务，必须向常务委员会辞去常务委员会的职务”的规定，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议决定：接受陈豪辞去第十二届全国人民代表大会常务委员会委员及全国人民代表大会内务司法委员会副主任委员职务的请求，报请第十二届全国人民代表大会第三次会议确认。

  白恩培全国人大职务被依法撤销

  苏荣全国人大代表资格被依法终止

  全国人大常委会1日发布了全国人大常委会公告，依照代表法的规定，白恩培的十二届全国人大代表资格终止；依照选举法等有关法律的规定，其十二届全国人大常委会委员、全国人大环境与资源保护委员会副主任委员职务相应撤销。

  根据十二届全国人大常委会第十一次会议1日表决通过的关于个别代表的代表资格的报告，由云南省选出的十二届全国人大代表，全国人大常委会委员、全国人大环境与资源保护委员会副主任委员白恩培，因涉嫌严重违纪违法，2014年9月26日，云南省十二届人大常委会第十二次会议决定罢免其十二届全国人大代表职务。

  十二届全国人大常委会第十一次会议1日表决通过关于个别代表的代表资格的报告。依照代表法的有关规定，苏荣的十二届全国人大代表资格终止。

  根据全国人大常委会代表资格审查委员会关于个别代表的代表资格的报告，由江西省选出的第十二届全国人大代表，全国政协原副主席苏荣，因涉嫌严重违纪违法，2014年9月25日，江西省第十二届人大常委会第十三次会议决定罢免其第十二届全国人大代表职务。依照代表法的有关规定，苏荣的代表资格终止。

  另外，辽宁省人大常委会接受了燕福龙提出辞去第十二届全国人民代表大会代表职务。河南省人大常委会接受了张泽保提出辞去第十二届全国人民代表大会代表职务。四川省人大常委会接受了邓全忠提出辞去第十二届全国人民代表大会代表职务。山西省人大常委会罢免了袁玉珠、刘建中的第十二届全国人民代表大会代表职务。内蒙古自治区人大常委会罢免了潘逸阳的第十二届全国人民代表大会代表职务。黑龙江省人大常委会罢免了单增庆的第十二届全国人民代表大会代表职务。

  依照代表法的有关规定，燕福龙、张泽保、邓全忠、袁玉珠、刘建中、潘逸阳、单增庆的代表资格终止。

  第十二届全国人民代表大会代表毛丰美因病去世，其代表资格自然终止。全国人民代表大会常务委员会对毛丰美代表的去世表示哀悼。

  第十二届全国人民代表大会代表韦江宏坠楼身亡，其代表资格自然终止。

  截至目前，第十二届全国人民代表大会实有代表2963人。

  最高法6名审判员被免职

  十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过，免去孙佑海、李丽丽(女)、高豫武(女)、雷继平、韩晋萍(女)、李邦友的最高人民法院审判员职务。

  最高检4名检察员被免职

  十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过，免去彭伟、高虎、刘桂平(女)、马顺华的最高人民检察院检察员职务。