新型城镇化规划出台背后的三点思考

提要:中共中央政治局12月3日召开会议,分析研究2014年经济工作,听取第二次全国土地调查情况汇报。会议提出要走新型城镇化道路,并表示将于2014年出台实施国家新型城镇化规划,落实和完善区域发展规划和政策,增强欠发达地区发展能力。

张宏伟

张宏伟

同策咨询研究部总监

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  中共中央政治局12月3日召开会议,分析研究2014年经济工作,听取第二次全国土地调查情况汇报。会议提出要走新型城镇化道路,并表示将于2014年出台实施国家新型城镇化规划,落实和完善区域发展规划和政策,增强欠发达地区发展能力。

  此外,会议还强调要做好住房保障和房地产市场调控工作,并要在充分认识土地管理制度改革重要性的基础上,积极稳妥推进土地管理制度改革。

  从会议的主要内容来看,一方面提出要走新型城镇化道路,并将出台实施国家新型城镇化规划,另外一方面,新一届政府首次提及房地产市场调控工作,并且与做好住房保障同时提出。新型城镇化规划出台背后,破除城乡二元结构,对于房地产市场来讲,有鼓励措施又有政策调节,利弊参半,笔者认为,其寓意主要有三方面:

  第一、2014年出台实施国家新型城镇化规划,落实和完善区域发展规划和政策。规划很重要,但是不要忘记仍然要产业先行。

  从新型城镇化规划的目的来看, 其实就是通过规划重新定义欠发达地区城镇的土地价值和发展能力。这样,城乡土地可以逐步实现在统一的土地市场背景下定价,也有利于改变市场供地结构。最终通过新型城镇化的规划实现城乡一体化的统一建设用地市场,破除城乡二元结构。

  在新型城镇化过程中,建立城乡统一建设用地市场的市场背景下,首先要产业先行,在产业发展基础上,再逐步推进产业新城,从而使实现城镇化。一方面,产业先行导致的产业的聚集必然带来土地城镇化,这样有利于破除城乡二元化的土地市场,此时,地方政府自然会拿出更多的地来为城市运行、城市发展、为城市的人口服务。另外一方面,从产业新城发展的角度来讲,产业新城的发展过程就是高端要素的集聚过程,需要投入资金、高端规划、科学招商,进而实现了工业化与城市化的快速推进。产业新城建设的成功要求开发主体的专业化开发能力作为保障,从而实现前瞻性的规划、高水平开发、持续性发展。

  此外,从城镇之间关系的角度来说,未来新型城镇化过程中大、中、小城镇结构要合理配置,适当增加中等城市的数量、构建城镇联系的桥梁,着重提升城镇质量,增强城镇功能;控制超、特大城市的数量,增强其区域中心的作用;有重点地发展基础较好的小城镇。

  新型城镇体系的规划,中心城市的作用要突出,职能类型要明确,每个城市的发展都应各具特点,相辅相成,相互之间不能替代。城镇体系的规划要着眼于整个城镇群的协调发展,而不是把群中各个城市的发展道路和产业特征简单叠加或相互竞争排斥。

  第二、做好住房保障和房地产市场调控工作,从新型城镇化的角度来讲,其实是在为积极稳妥推进土地管理制度改革做铺垫。

  原因很简单,新型城镇化规划出台,城乡二元结构势必会逐渐破除,在这个过程中,农民转化为市民势在必然。但是,农民在城镇化过程能够享受现代化的成果还是未知数,赋予农民更多财产权利,推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置等等在操作环节都还是未知数。

  尽管从保障性住房领域来讲利好消息频出,比如,从2014年起,各地公共租赁住房和廉租住房并轨运行,并轨后的公共租赁住房租金原则上按照适当低于同地段、同类型住房市场租金水平确定。政府投资建设并运营管理的公共租赁住房,各地可根据保障对象的支付能力实行差别化租金,对符合条件的保障对象采取租金减免;新华网记者调查的16个城市中,北京、上海、深圳、广州、西安、无锡、大连7个城市提前超额完成2013年障房建设计划。但是,这些“数字游戏”将在农民转化为市民的新型城镇化过程中显得更加力不从心。

  因此,住房保障和房地产市场调控工作,是完善城镇化健康发展体制机制的一方面,从其作用和目的来看,不可懈怠。具体来讲,一方面,要切实落实各地住房保障计划,不能玩“数字游戏”,切实可以做到保障低收入群体在新型城镇化过程中的居住问题(不一定是购买住房的问题),另外一方面,也要继续做好房地产市场调控,既要充分发挥房地产在宏观经济触底阶段的拉动经济增长的作用,但是,也不能因为在此市场背景下商品住宅市场价格过快上涨而导致城镇化的门槛再度提高。

  第三、新型城镇化有利于地区之间协调发展,推进地区优势互补融合发展。

  当前,国家发改委公布了《全国资源型城市可持续发展规划(2013-2020年)》。规划显示,我国67个城市由于自然资源趋于枯竭,经济发展滞后,民生问题突出,生态环境压力大,被列为衰退型城市,从分布来看,这些“资源枯竭型城市”名单大多数位于东北或西部,围绕一种或两种独特资源而建,并在数十年开发后面临资源殆尽。在这样的市场背景下,极有可能面临底特律的市场命运。和底特律唯一的不同在于,中央政府在提供支撑,仍然在出台新型城镇化的规划方案,应着力破除衰退型城市内部二元结构,化解历史遗留问题,积极推进棚户区改造,加快废弃矿坑、沉陷区等地质灾害隐患综合治理。

  因此,在新型城镇化过程中,产业新城的发展不能一味建立在资源基础之上,要实现产城融合的发展,就要有持续的特色的产业发展定位,必须建立在实体产业的基础之上。

  从此次新型城镇化规划出台的目的来看,其实也就是让发达地区与欠发达地区之间协调发展,资源欠发达与发达城市之间要配合发展,尤其是推进区域中心城市与周边卫星城协调发展、破除衰退型城市内部二元结构,促进区域内不同地区产业特色与协同发展等诸多方面,最终会实现地区优势互补融合发展的作用。

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