距离十八届三中全会还有两个月，农村土地改革正在多地蓄势“破题”。 这一次，打头阵的是素有改革之先风的海南、温州和广东。

  《华夏时报》记者9月3日从国土部政策法规处相关负责人处得到证实，农村集体建设用地流转正在多个地方开展试点，但目前部里“并未下发农地流转试点指导意见”。

  最新传出的消息是，土地改革的重头戏——农村集体土地所有权确权正在加速推进，且有望在11月前结束。多次对《土地管理法》提出修改建议的北大教授张千帆对本报记者分析，十八届三中全会很可能会形成土地改革总体思路的共识，具体会对集体土地的有偿出让、交易方式、收益分配方式等方面做出具体规定。

  时间点近在眼前，问题是，农村土地改革中的关键点如土地流转、确权等，在实际操作中依然阻力重重；其中很大一部分阻力来自有着“土地财政”之称的地方政府。另外，张千帆认为，由于《土地管理法》修订工作至今未见结果，所谓改革，仍需在现有的法律框架范围内进行。

  这一次，海南先行

  海南土地改革正式进入倒计时。

  近日有消息传出，海南省国土厅已研究制定了《海南省农民集体建设用地管理办法》。对此，本报记者9月3日下午致电海南省国土厅办公室得到的答复是，该管理办法省政府即将审议完毕，其内容与已公开报道的基本一致。

  据了解，海南版的集体土地改革内容包括：对经批准纳入流转试点的农村集体建设用地，允许农村集体经济组织或者村民自主开发经营，并用于旅游、农贸市场、标准厂房等非农业建设。

  事实上，早在几年前，海南省就争取到了国土部的支持，先行先试，推进了包括农村产权制度改革、征地制度、农村集体土地流转等改革试点。比如，海南农村宅基地确权始于2008年，截至当年底确权登记的就有5万多户。海南省政府于2009年1月下发通知，计划用3年时间完成农村土地所有权、农村宅基地使用权及其他农村集体建设用地使用权登记颁证工作。

  和海南同行的还有温州等地。

  根据温州近日出台的《农村产权交易管理暂行办法》，今年10月1日起，温州市12类农村产权可在农村产权交易所公开交易，并可在县域内流转。

  “目前，温州出台的这个办法，是按照‘超前探索、先行先试、封闭运行、风险可控’的原则进行的。”张千帆认为，这项改革甚至可以在全国逐步推广。

  无独有偶，广东也在对宅基地流转进行试点。据悉，广东省正在就《广东省农村宅基地管理办法(送审稿)》征询意见，征询日期截至9月5日，该办法提出允许农村宅基地在本镇域范围内流转。而在此前，法律禁止农村宅基地入市交易，只能在本村集体内流转。

  事实上，农村土地的流转试点并非新鲜事，只是一直以来都进展缓慢，难有质的突破。

  2005年1月，农业部通过《农村土地经营权流转管理办法》，规定了农村土地承包权的自愿流转程序。2008年，成都获批为农村产权制度改革试点，当时试点的核心是“确权颁证，还权赋能”，即明确土地的承包权、经营权属于农户，并拥有对土地出借、出租、出售、抵押、质押等权能。

  当年，与成都同时获得国务院批准农村土地改革试点的还有重庆。4年后的2012年，作为推进城镇化的重要方面，农村土地改革再度被提上议程。这一年，广东、广西、湖北、山东等地均加速推进农村土地改革试点。

  在张千帆看来，中国的改革就是从农村集体土地联产承包制开始的，而今，改革又到了关键时期，自然又会聚焦于土地上，“土地问题已成为各地推进城镇化的核心问题。”

  阻力重重

  十八届三中全会即将召开，农村土地改革成为外界关注的焦点。市场预期，11月之后，土地制度改革很可能会取得实质性进展。

  早在今年年初，时任国土部部长的徐绍史在部署2013年重点工作时，就特别提出要研究制定“经营性集体建设用地流转指导意见”。中国房地产业协会副会长朱中一表示，现在外界更期待的是，这次三中全会对“确权后土地的市场化”如何定调。

  按照国土部工作安排，今年将研究出台农村土地流转指导意见、部署开展宅基地制度改革试点，以及总结推广农村土地股份制改革经验和做法。5月，中央政府成立独立于现有政府部门之外的专门小组，围绕金融、财政、土地、生产要素价格、简化行政审批程序、社会收入不公与户籍制度七大领域，起草改革总体方案。6月，国土部完成了“关于改革完善土地管理制度的政策建议”的起草工作，并上报国务院讨论。

  “在这些专项改革方案中，土地领域的改革方案相对较早完成。”张千帆证实。朱中一认为，今年三中全会将重点研究涉及农村土地制度改革等内容。

  中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云在接受记者采访时则表示，由于当前法律障碍尚未完全破除，加之各地阻力较大，土地改革的进展可能低于外界预期，“目前，政府部门主动披露的消息非常少。”

  为配合土地制度改革，《土地管理法》修订工作可能在年内取得进展。当前，国土部正在加快推进农村土地确权工作。邹晓云认为，农村土地确权工作包括农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权确权三个部分。这次登记发证的对象是农民集体。

  土地改革一直是近几年的改革重点，但为什么一直进展缓慢？“问题的症结在于土地征用制度。”邹晓云表示，征地制度在上一届政府就被要求改革，但结果并没有取得实质性进展。

  对此，安邦城市战略组高级研究员唐黎明也认为，很大一部分阻力来自于地方政府，原因是现行的土地制度已成为了地方财政收入的重要渠道。

  在唐黎明看来，一项法律的修订，不仅要经过多个部门的讨论和会签，同时还要接受全国人大的审议，这就是一直处于修改中的《土地管理法》至今未果的原因，“在此过程中，涉及利益群体复杂，阻力可想而知。”

  张千帆也表示，土地修法一直遇到多方阻力。2012年年底，《土地管理法》修订案送交全国人大审议，集中对征地补偿上限进行了修订，突破了原有产值补偿20倍上限的规定，“但对于征地范围等方面，并未做出修改。”

  记者了解到，在全国人大常委会一审《土地管理法》修订案之后，对于修订的争议依然很大，至今尚未确定二审的时间表。

  而之前政府曾明确提出“逐步缩小征地范围”和“建立城乡统一的建设用地市场”的土地改革总体目标；其中，因涉及到复杂的利益关系，这两个目标在过去5年中并未实现，与此相关的争议则延续至今。

  链接

  土地确权

  土地所有权、土地使用权和他项权利的确认、确定，简称确权。是依照法律、政策的规定确定某一范围内的土地(或称一宗地)的所有权、使用权的隶属关系和他项权利的内容。