人物简介

  郑振源

  1982年进入农业部土地管理局，1986年进入国家土地管理局任规划司副司长。现任中国老年科技工作者协会国土资源分会土地与环境专业委员会主任。

  政府的直接干预市场扭曲土地价格

  南都：近年来围绕着征地拆迁矛盾不断，其中暴露出现行的征地制度存在哪些问题？

  郑振源：征地拆迁矛盾的根源就是现在用地是一个严格的计划配置制度。1998年土地管理法修订，指导思想就是要严格保护耕地，严格控制建设用地，建立了土地用途管制制度。可用三句话概括，第一，禁止集体土地入市，把征地作为获得建设用地的唯一途径，保持政府对土地建设用地供应的垄断。第二，政府编制土地利用总体规划和年度计划，由政府来决定耕地保有量是多少，把这些指标层层分解下放到基层。第三，规定了一套高度集权的审批制度，土地用途、权属的转换都要经过审批，而且大部分拿到省里头来审批。制定的补偿标准很低，和土地市场价格差距很大，因此出现很多征地拆迁矛盾。

  现在征地制度改革要从两方面改革，第一，缩小到真正的公共利益需要的范围之内。第二，提高征地补偿费，按正常的市场价格补偿，可是现在没有正常的市场价格，房产的垄断价格很高。

  南都：土地管理部门一直强调土地严管初衷是耕地保护，你怎么看这个问题？

  郑振源：我国建设用地的指标控制脱离了用地实际，会造成土地资源的浪费和低效利用。现在搞的是市场经济，土地的使用都是市场经济下产生的土地需求，政府不可能预测到各个地方建设用地是多少。所以用地指标分下去，有的地方分多了用不了，项目不来，地就在那晒太阳了，就造成了土地浪费。还有很多地方用地指标不够用，项目来了拿不到指标，只能违法用地。

  在中央下达的建设用地指标中有1/3是无偿划拨使用，政府的办公大楼、大学城、城市里的大马路、大广场都是划拨用地，不用交土地出让金，结果每个城市都有豪华的政府大楼、各色形象工程屡禁不止，造成土地粗放利用。

  2/3的土地指标通过市场出让，其中存两个分割的土地市场，一个是政府定价、协议出让的工业用地市场，2008年后大都改为挂牌出让，实际上仍是为企业量身定做的协议出让。地方政府为争夺投资项目，有意压低地价。2003年到2010年我国工矿用地出让价全国平均每亩9.7万元。土地如此便宜，企业便粗放利用土地，增加建设用地使用量。另一个是真正“招拍挂”出让的市场，主要是住宅用地和商业用地，指标本来就少，加上地方政府为了抬高地价有意识的“半饥饿”供应，造成用地价格高涨。2003年到2010年住宅用地平均出让价每亩56万元，是工业用地的六倍。地价高，房价自然水涨船高，这也是造成很多农民工不能市民化的重要原因。

  南都：也就是说现有的土地管制方式效果并不好？

  郑振源：政府对土地市场的直接干预扭曲了土地价格，造成资源错配。过多的土地配置于工业，而住宅用地供应不足。计划配置式的土地用途管制制度和被政府直接干预的国有土地市场，花费了巨额管理成本，并没有达到预期的耕地和建设用地调控目标。1999年第二轮土地利用总体规划规定的2010年耕地保有量、建设用地总量指标在2002年便被全面突破；2008年第三轮规划规定的2010年建设用地总量也在2010年被突破。

  所以我的观点就是必须把计划配置土地变为市场配置，用土地价格来配置土地资源。

  集体土地建房不敢放开主要是怕乱

  南都：集体土地入市主要面临什么障碍？

  郑振源：要建设城乡统一的土地市场就必须让集体土地入市。集体土地入市，首先要赋予集体土地与国有土地平等的法律地位，按“公有私用”方向完善集体土地产权制度。

  “八二宪法”第十条规定：城市土地国有，允许集体土地进入城镇建设；明确规定集体土地转为国有土地必须经过土地征收。这是不合理的，城市土地在哪里，哪些是城市土地？城市土地年年都在扩大，而且城市数量也是在增加的，1982年我国有240多个城市，现在有600多个城市，城市的扩张造成集体土地国有化，完全剥夺了集体土地所有权。现在的政策要求在城市规划圈内的集体土地不准入市，因为要保证城市土地国有这个性质，从而造成城中村的集体土地就不能入市只能征收，城市的郊区、马上就要变成城市的农村也不能入市，必须征收，征地价格又低，当然农民就不愿意了。

  所以我建议，城市土地可以国有也可以集体所有，为什么在集体所有的土地上就不能建城市呢？城市的住宅用地、学校用地完全可以在集体土地上建。要集体土地入市第一个条件必须修法，明确集体土地、集体建设用地的所有权和使用权。第二条要明确集体土地入市的市场规则、怎么交易，把城市房地产管理法修改成城乡房地产市场管理法。

  南都：现在政府的担心是什么呢？

  郑振源：政府担心一放开集体入市就乱套了，村里头农民都来建房了，就管不住了。其实这个问题是可以解决的，在建设城乡统一的集体土地市场同时必须建立一套适应这个市场配置的调控措施。首先要加强规划管理，但是规划不是现在指标控制式的规划，必须做成市场经济式的公众参与式的规划。还可以通过收税来调控土地管理，占用耕地要收取耕地占用税，房子买多了要征房产税。

  允许集体土地入市最大的影响就是地方政府的卖地财政，现在地方政府提出许多宏大的城镇化计划，要建设多少个新区，就必须要搞征地拆迁，还有很多地方债务要靠土地出让金来偿还，这就逼地方政府靠征地卖地来筹集资金。所以搞新型城镇化，财税制度要改，避免地方政府对土地财政的依赖。

  应该为“小产权房”正名

  南都：你怎么看待小产权房的问题？

  郑振源：小产权房实际上是一个诱致性的制度变迁。土地制度变迁有两种办法，一个是上面强制性的，一个是地方自发合理的诱致性制度变迁。联产承包制、国有土地批租等做法原先都是违法的，是地方先这么做了，后来土地管理法才肯定。禁止集体土地进入房地产市场，使城郊1985年来大量为农民工和外来人口建造的廉租房、廉价房成为违法的“小产权房”，遭到取缔，这实际上减少了城市廉租、廉价房的供应，抬高国有土地上的房价，不利于解决农民工的住房问题。

  小产权房实际上就是集体土地用来建商品房或厂房，用这个方法解决了许多外来人口的住房问题。但国家没有承认小产权房，就是因为政府要垄断土地供应，所以把它变成非法的。

  南都：治理小产权房可以选取的政策路径是什么？

  郑振源：按照中共十七大和物权法平等保护物权的原则，给予集体土地设定并处分建设用地使用权的权利，给予宅基地使用权人处分宅基地的权利，使“小产权房”合法化，去掉“小产权房”的恶名。对违背城镇规划侵占公共设施用地的加以拆建改造，但拆除房屋要给予成本价的补偿；在城镇范围内建房的补交城市维护建设税；对占用耕地的补交耕地使用税；出让转让集体土地房地产的补交契税，并补交与国有土地同样的土地增值税，但没有理由补交出让金，因出让金是建设用地使用权的租金，集体土地的建设用地使用权属于农民集体，其出让金应归农民集体所得而没有理由上交国家；农民出租、转让房屋的缴纳个人所得税。在交齐应交税金后，准予登记，发给土地使用证和房产证，将所谓“小产权房”纳入城乡统一的房地产市场，作为国有土地保障房的有益补充。

  尤其现在大力建设保障房，很多小产权房其实起到了保障房的作用，全靠政府建保障房又缺乏财力支撑。农民集体土地上开发商品房，房价马上就会降。现在政策还是不敢放，不敢放的原因就是怕乱，但是乱是可以解决的。

  农村宅基地改造不能强迫“上楼”

  南都：现在很多地方也在搞农民的宅基地改造，让农民上楼集中居住，这项政策还存在什么问题？

  郑振源：城乡建设用地增减挂钩政策设计的用意很好，可以保证建设用地总量不增加、耕地不减少，集约利用村庄用地；但也有缺陷，由于是政府主导，整村推进，连片拆建，而同一村中各家各户因从事的职业、收入水平、现有房屋质量和未来生活打算都不同，对拆迁改造、住房需求和安置方式的意见也不同。如果强拆强建，难免会损害部分农民的利益。也没有解决农村转移人口宅基地退出机制问题，在城乡两栖的农民工仍然要在新村中分房，将来会造成“空心楼”。

  这项政策推开时正值地方城市建设高潮，建设用地指标紧缺，地方政府为了多得指标多卖地，便擅自扩大试点范围，大规模拆并村庄，强迫农民“上楼”，部分农民“上楼致贫”，种种乱象使城乡挂钩政策异化为一场“圈占宅基地”的运动。

  后来城乡建设增减挂钩工作严格限定在试点范围内，并将周转指标纳入年度土地利用计划统一管理，刹住了种种乱象，但没有纠正这项政策的制度缺陷，没有改变政府主导、护士农民利益的问题。村庄要不要整理，农民要不要“上楼”，是农民自己的事，应由农民自主决定。

  集体土地的建设用地使用权属于农民集体，其出让金应归农民集体所得而没有理由上交国家，将所谓“小产权房”纳入城乡统一的房地产市场，作为国有土地保障房的有益补充。

  农民集体土地上开发商品房，房价马上就会降。现在政策还是不敢放，不敢放的原因就是怕乱，但是乱是可以解决的。

  — 郑振源