曹春尧：“18亿红线”的纠缠
“有土地才会有项目，有项目才会有GDP”，在飞速发展的2003、2004年，中国土地勘探规划院副总工程师邹晓云坦言，“地方政府为了能够加速发展，报上来的建设用地数量肯定比真实数量要少。”
以轰动一时的违规圈地，大干快上的江苏常州“铁本事件”为例，即便当时规定600亩(单个项目)以下建设用地的审批权在地方，600亩之上在中央。然而铁本公司法人代表却先后成立7家合资(独资)公司，把项目化整为零，拆分为22个项目向有关部门报批。显然，在当时的背景下，土地已经成为信贷与环保之外制约地方发展的三大瓶颈之首，也成为某些地方政府违法用地的导火索。
始于2004年的本世纪第一轮宏观调控，剑指投资狂热，相应的，也迫不得已地做出上收土地管理权限的规定，同时，各地大力压缩开发区数量、打击以租代征，开展土地执法百日行动、开垦新荒地等努力。在这样的努力下，2007年全国耕地数量减少的局面已经有所好转，当年耕地面积约为18亿7000万亩。同时，每年批地数量也控制在了200万亩左右。
随着“十一五规划”的制定，经过相关专家全面考证的“18亿亩耕地红线”开始正式成为土地管理与宏观调控的国策。但在实施过程中，用“十一五规划”起草者之一、中国社科院经济学所前所长张卓元的话来说：地方政府违法用地行为屡禁不止，如果不做出变革，18亿亩红线将很快失守。
2007年3月5日国务院总理温家宝在十届全国人大五次会议上强调，“在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，一定要守住全国耕地18亿亩这条红线，坚决实行最严格的土地管理制度”
在“18亿亩红线”反复强调的同时，异样的声音也不期而遇。
2008年圣诞节前夕，由美国福特基金会资助、北京天则经济研究所主持的 “粮食安全与耕地保护”课题学术成果发布会在北京举行。会上，北京天则经济研究所长，中国自由经济学派著名经济学家茅于轼(博客)提出：“耕地和粮食产量无直接关系”, “市场能解决粮食安全问题”，“中国确保18亿亩耕地以保障粮食安全的后果是延缓中国城镇化进程。”
在阐述学术观点的同时，茅于轼很自然地将这个相对枯燥的话题引人了社会热点，他指出：保护耕地致房价大涨，保护耕地也导致腐败，原因就是管耕地的人掌握很大的利益。取消了耕地管理他们的利益就没有了。现在因为有18亿亩的红线，占用一块耕地就要到我这里来批，我就有权，这个权有时候还可以和钱相交易。所以他们是不会放弃18亿亩红线的。
面对此观点，与会嘉宾，原国家粮食储备局局长高铁生在发布会现场拂袖而去。当天参加研究报告会的国家政策机构代表表示，"研究结果经不起推敲"。事实是，中国城镇居民人均占地133平方米，已经超过人均占用地120平方米的规划标准高限。对照国际上的大都市，东京人均占用地仅78平方米，香港才35平方米，现在中国需要的不是占用农民的耕地，而是需要提高土地利用效率。
第二天，新华网发表评论文章《茅于轼说得再好也是卖国》，引起中国网民的热烈讨论。由此18亿红线成了一个公众话题。
批评者指出：守不住18亿亩耕地红线，大量的耕地必将迅速被强势的资本圈占，国内的粮食生产将不能自给。而要从国际市场进口粮食必须同时满足两个条件：第一，国际市场上有粮食可买，第二，中国人手里有足够买粮食的钱。在第一个条件下，如果发生世界性的粮荒，没有人卖粮食怎么办？或者虽然国际市场上有粮食，但人家为了遏制中国、制裁中国，卡中国的脖子，就是不买给中国，怎么办？或者进而提出种种不合理的甚至屈辱的条件，怎么办?难道要中国为讨口饭吃而屈膝洋大人？众所周知，国际粮食市场的最大卖家是美国，占据了三分之一的市场，以美国之战略目标和一贯作风，这样的事是完成可能发生的；在第二种条件下，不要以为中国目前有上万亿美元的外汇储备就可高枕无忧，一旦美元崩溃，则这笔钱将极大缩水。或者出现像国际原油市场的情况，中国买什么，什么价格就暴涨，中国还真敢说自己买得起粮食吗？再说一个十几亿人口的大国买粮食吃，这是可以想象的吗？
时间进入2009年，为应对金融危机，中国出台了扩大内需的政策措施，一些地方由于对扩大投资、争上项目的意愿比较强烈，以优先保障重点项目建设用地的名义违规用地，其中一些也危及到耕地保护。当年国土资源部利用卫星遥感影像图检测土地状况就发现部分地区违法用地问题比较严重，一些市、县违法占用耕地、占新增建设用地、占用耕地总面积的比例超过15%。还发现部分重点工程项目、部分行业用地违法严重，国家和省级重点工程项目违法用地面积33.04万亩，其中耕地面积15.02万亩。
对此，国土资源部在全国范围内开展“保增长保红线行动”，在保证经济增长用地过程中，严守18亿亩耕地红线。
和2004年一边倒地严格控制用地不同，在这轮刺激经济增长的过程当中，政府部门面临着一个重大问题，就是怎么样避免在新一轮经济增长高潮当中，开始过多的牺牲土地管理秩序，若干年之后，又重新回过头来治理整顿这么个怪圈。所以在保增长的过程当中，政府提出要坚守18亿亩耕地红线不动摇，坚持严格的节约集约用地标准不动摇，坚守土地管理法律秩序不能乱。对有可能出现的违法违规行为，要提早介入、纠正。
面对“双保”行动，来自美国的经济学家陈志(微博)武教授不以为然，他认为18亿亩农用土地红线，给各级政府限制房地产土地供应提供了借口，其结果是抑制房产供应，造成房价上涨。2009年的房价暴涨也似乎印证着他的观点。不过，陈志武教授解决耕地不足的办法也很巧妙，这位耶鲁大学的终身教授说：如果自然土地实在供应不够，也可以通过把一亩地盖成50层楼、每层都人工种上粮食，那不是把一亩地变成了50亩地农田了？以此推理下去，5亿亩农地不是可以人工变成20亿亩种植地用了？所以，18亿亩红线是基于过时的观念和理解，应当放弃。
针对将中国房价普涨与18亿亩耕地红线相联系的说法，国土资源部的鹿心社回应称，守住18亿亩耕地红线不会影响房价。他说，调查表明，中国地价占房价比例平均低于国际水平，目前中国的地价占房价的15%至30%，远低于发达国家的水平，因此说保18亿亩耕地红线推涨了房价，没有根据，也没有道理。有关部门在做规划时，既把18亿亩耕地红线保住，同时为发展建设、特别是住房用地留下了足够的空间。不管中国的土地多么紧缺，居民正常的住房用地需求都会有所保障。
对此问题，中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英先生也表示，房价上升和保护耕地并没有直接关系。中国并不缺少建设用地，中国的问题是城市土地利用率非常之低。现在，我国城市建设用地和农村建设用地共有33.4万平方公里，根据世界各国城市人均用地标准，按平均一平方公里居住一万人的合理水平，能够容纳33亿多人，若按我国住宅区每公顷建房1~2万平方米 ，人均住房建筑面积30~35平方米，300人~600人/公顷的标准容积率，容纳的人就更多了，但实际上我们30多万平方公里土地上只住了13亿人，可见土地浪费很大。
进入2010年，房价的持续高位徘徊又诱发了对18亿红线的冲击。和2005年不同，这次触动政府冲击18亿红线的不是GDP的竞赛，而是诱人的“土地财政”。中国指数研究院的监测数据显示，2010年全国 120个城市土地出让金总额为18814.4亿元，同比增加50%。其中三个城市土地出让金收入突破1000亿元。国土部的数据显示，2010年，全国土地出让成交总价款2.7万亿元，同比增加70.4%，实际土地出让 面 积42.8万公顷，同比增加105%。如此巨大的“土地财政”蛋糕，是导致地方政府大片违法占用耕地的直接诱因。
更关键的是土地出让金是全额纳入地方基金预算管理，是地方政府不折不扣的“钱袋子”。近10年来，随着各地土地出让金的持续攀升，全国土地出让收入占地方财政收入的比重，已经从2001年的 16.6%。 上升到 2009年的48.8%。土地出让金俨然已成为地方政府的“第二财政”，有些地方已经上升为“第一财政”。
竭泽而渔的“土地财政”是不可持续的，以土地财政为核心的地方财政显然是不健康的。地总是有限的，地卖完了怎么办？正如有专家所剖析的那样，卖地冲动会将数十年后的公共财政收入提前透支，一旦大规模的城市化进程结束，可供开发的土地日益减少，未来的公共财政状况将会面临严峻考验。现在这样干，实际上是不负责任的拿后代的幸福开玩笑。
在“土地财政”冲击“红线”同时，房地产商也在蚕食“红线”。在房地产开发热及国家土地政策变化的刺激下，开发商圈地热在高涨。国务院2002年11号令公布以后，开发商圈占土地更是到了利令智昏的程度，从过去几十亩、几百亩增加到一圈就是几千亩、上万亩，其中包含大量违法征地。近几年开发商大量圈地，土地的购置面积不断大幅度增加，而且都远高于开发面积，很大一部分是闲置的，开发商手里已经囤积圈占了相当大量的土地贮备。有资料显示，1998年-2008年的十年间，全国范围内用于房地产开发的土地购置面积达31.3亿平方米；但截至2008年底，全国土地十年间累计开发量仅为19.4亿平方米，还有有约12亿平方米的土地滞压在开发商手中，相当于过去十年六七年的开发量。
由此可见，市场上的房价上涨和地价上涨其中一个原因并不是土地的不足，而是土地开发被人为的搁置了。而“18亿亩耕地红线”在背负社会怨气的同时被各种社会力量屡屡冲击。
2009年4月，“杂交水稻之父”袁隆平对媒体表示，美国测出来我国的耕地面积已经没有18亿亩，少了3000万亩。2010年10月30日，中国社会科学院经济研究所研究员王振中也向媒体表示，中国耕地保有量已经突破18亿亩红线。他认为，目前已突破1000万亩以上。
不可否认，我国近几年来，18亿亩耕地红线“保卫战”是有成绩的，但近10年时间全国就快速减地1亿多亩的教训实在太深刻。
在2011年新年贺词中，胡锦涛总书记首次提到“粮食安全”问题。粮靠地种，“粮食安全”的核心是有地种粮。作为世界第一人口大国，中国用全球7%的耕地养活了世界22%的人口，成功解决13亿人口的吃饭问题。随着中国工业化和城镇化进程的加快，土地需求持续扩大。在相当长时期内，中国都将面临土地供需矛盾尖锐的现实挑战。而坚持世界最严格的土地管理制度，严守18亿亩耕地粮食安全警戒线，按照耕地保有量1.2亿公顷和粮食综合生产能力达5亿吨左右的目标，严格保护耕地和基本农田，严格控制各类建设占用耕地，已成为中国发展过程中的不二选择。
然而，每个人的思考角度是大不同的。2011年11月5日，中欧国际工商学院经济学与金融学教授，自由经济学的又一领军人物许小年在搜狐企业家论坛年会上又从民众关心的房价说起，他指出：要想从根本上解决中国房价过高的问题，政府应认真的考虑取消18亿亩耕地红线，进行土地制度改革，建立土地供给的一级市场，让市场来调节土地的供应。在楼价、地价高的时候让更多的土地进入市场，来平抑楼价和地价。
相对茅于轼相对含蓄的“腐败论”和陈志武是是而非的“高房价论”，许小年直接说出了取消18亿亩耕地红线的最终目的，那就是进行土地自由买卖，简而言之，就是土地私有化。
2011年10月，我国第一部反映坚守18亿亩耕地红线的数字电影《十八亿亩红线》在银川开机。
