1999年至2011年，这十三年是中国土地资产化最为迅猛的年代，全国土地出让收入总额约12.75万亿元，几乎年均1万亿元。

　　出乎意料的是，即便2011年重点城市楼市成交低迷，当年全国土地出让收入却仍高达3.15万亿元，再创历史新高，北京、上海等地已经进入土地收入“千亿”俱乐部。

　　然而，这笔巨额资金的使用去向，由于鲜有城市政府对外公开，公众难以知晓。加之近年来频频有政府官员因在“土地出让”环节上贪腐涉案，有关“土地钱”的监管争论日渐升温。

　　逐年攀高

　　自上世纪90年代分税制改革后，土地出让收入基本划归地方政府，实践过程中逐渐演变成地方的第二财政。土地收入在地方政府财政中占了较大比例，一些城市甚至会超过50%，如果加上其他相关收入，这个比例可能会更高。

　　国土资源部2010年2月曾公开发布的数据显示，1999年~2008年十年间，全国土地出让收入累计5.3万亿元。其中多数为2004年土地出让实行“招拍挂”以来所获得。

　　2008的楼市调控直接冲击了土地市场，当年全国土地出让收入约9600亿元，同比下降了20%。但2009年楼市突然转向，土地市场上“地王”接连出现，当年全国土地收入增加至约1.59万亿元。而到了2010年，这一数据又随着楼市的火爆猛增至2.71万亿元，规模之大令人咋舌。

　　国土部部长徐绍史透露，2011年土地出让合同价款虽然有所增长，但增幅有较大幅度下降。不过，他并未像往年那样公布具体数据。

　　近日，国务院发展研究中心副主任韩俊在《农民日报》上撰文称，2011年我国土地出让金的收入已经超过3.15万亿元。这是官方人士首次披露这一数据。

　　为何土地市场没有像2008年那样随楼市下跌，一位权威人士曾对《第一财经日报》表示，之所以2011年全国土地出让金依旧略有增长，与区域性差别和结构性差别有关。所谓区域性差别，即一些重点城市受楼市调控冲击较大，但更多的二三线城市还是有所增长。所谓结构性差别，则是指商品房用地出让收入略有下降，但工业用地成交增幅很大，在一定程度上对冲了前者。

　　财政部的“2011年公共财政收支情况”显示，2011年，全国财政收入103740亿元，比上年增加20639亿元，其中，地方本级收入52434亿元。

　　这显示，2011年地方土地出让收入占当年地方财政收入的60%。

　　纯收益约过半

　　当然，上述收入并非完全是地方政府的纯收益。地方政府的收益还要剔除包括征地过程中对失地农民的补偿等各种成本。不过，业内专家曾测算，除去征地、拆迁、补偿、税费等成本，土地出让的净收益一般在40%以上。只是，这一数据尚未得到官方认可。

　　财政部《关于2010年中央和地方预算执行情况与2011年中央和地方预算草案的报告》显示，2010年国有土地使用权出让收入29109.94亿元(此处土地出让收入为财政部口径，与国土部统计数据略有差别)，当年安排支出为26975.79亿元，这包括征地补偿拆迁补偿等成本性支出13395.6亿元、廉租住房保障支出463.62亿元、用于城市建设的支出7531.67亿元等。

　　这显示，2010年地方政府的成本性支出大约是当年土地出让收入的46%，略高于业界的预测。

　　但简单计算可以得出，当年地方政府的纯收益依然在1.5万亿元左右。

　　本报记者获得一份重点城市的官方土地出让情况报告显示，2011年该地土地出让累计上缴财政专户1079亿元，扣除土地储备等成本后净收益621亿元。这意味着，该地的土地出让净收益在60%以上。

　　大头用于城市建设

　　土地作为一种重要资源，如能为社会带来增值收益且用于民生，本无可非议。但这些财富的使用方向，各地却很少对外发布。前述财政部报告有所提及，但仍较为笼统。其使用是否公平，是否存在贪腐之处，外界对此心存忧虑亦是必然。

　　近年来，中央政府不断做出对地方土地收入支出的规定。如财政部早在2007年发布的《廉租住房保障资金管理办法》就规定，要从2008年1月1日起，地方各级财政部门要从土地出让净收益中按照不低于10%的比例安排用于廉租住房保障。

　　其他还包括不低于15%的比例用于农业土地开发，10%用于农田水利建设，以及10%用于教育资金等。如果以此执行，就意味着地方要拿出超过一半的土地收益来用于民生工作。

　　但依据上述财政部报告，地方政府土地收入的支出大头依然是城市建设。

　　韩俊也在《农民日报》的文章中指出，土地收益的分配是明显向城市倾斜：去年土地出让金的收入已超3.15万亿，但到去年10月末，土地出让收益用于“三农”支出的只有1234亿元。

　　上述财政部报告也显示，2010年廉租住房保障支出仅占当年土地出让总收入的1.59%。而在当年土地出让收入各项开支之中，廉租住房保障支出也仅仅占到1.7%。

　　韩俊表示，在符合国家土地用途管制和土地利用总体规划的基础上，要把更多的非农建设用地留给农民集体开发，要让农民直接分享土地的增值收益。

　　据21世纪经济报道消息广州将下降47%、深圳下降52%、上海下降38%、北京下降20%，二三线城市如武汉、成都、无锡、苏州等地均有明显下滑——这不是对2012年各地楼市成交量下滑的预测数据，而是今年各地保障房建设开工目标较去年的下跌数据。

　　本报记者还注意到，继2月上旬国务院派出督查组对部分地区保障房2012年目标任务分解落实情况进行督查后，近日多个中央部委又出台了有关保障房的政策措施。

　　“地方保障房大幅缩水，缘于资金、土地等层面的压力，中央能否扭转这种下滑的局面，还有待观察。”上海房地产业内的资深人士柴一峰直言。

　　大跌30%成常态

　　2011年是各地保障房建设加速开工的一年，这些项目今年还需要陆续增加投入。加之今年的新增面积，2012年的保障房资金投入量要远大于去年。在此背景下，各地想方设法为自己减压，乃是自然之举。

　　不过，本报记者拿到的这份对各地2012年保障房新开工建设目标统计数据，跌幅之大仍出人意料。

　　公开信息披露，广东省2月13日在广州召开全省住房城乡建设工作会议，正式下达的任务是，2012年开工建设保障性住房和棚户区改造住房14.39万套，该数据比2011年31万套的建设任务缩减了54%。

　　根据住建部披露的数据，2012年全国保障房开工量从2011年的1000万套，减至700万套，降幅为30%。但从汇总数据看，各地的下调幅度，有些惊人。除广东外，上海下降38%，北京下降20%，二线城市的如天津下降54%，无锡下降29%。

　　记者注意到，近期各地官方渠道纷纷披露国务院督查组对其保障房进行实地督查，地方政府在类似“全力以赴”的表态背后，看到的却是多数地方今年保障房开工体量大幅下调。

　　例如沈阳公开表示，今年全市将完成省政府下达的36842套保障性安居工程任务指标，计划投入58亿元。不过，它没有明确说出来的是，建设指标较2011年下调了33%。

　　中房信分析师孙田直言，“地方政府财政压力较大，是任务主动下调的主要原因。”

　　中央部委“加鞭催促”？

　　近期包括国土部、发改委、财政部等与保障房建设相关的核心部委，纷纷出台针对性政策，这与国务院保障房督察、地方困境及保障房建设目标大幅下调等情况之间存在的关系不言自明。

　　2月21日，国土资源部有关负责人在《2011年房地产用地管理调控和集体土地建公租房的情况》新闻发布会上强调，今年保障性住房棚户区改造住房和中小户型普通商品住房用地不低于总量的70%。保障性安居工程用地依然实行计划指标单列，由国土资源部安排计划指标，特事特办。

　　2月20日，国家发改委下发《关于发展改革系统要继续加大工作力度切实做好2012年保障性安居工程建设工作的通知》，强调2012年中央进一步加大了资金支持力度，地方政府也要加大资金筹措力度，确保保障房年度建设任务完成。

　　此前，财政部已提出，创新财政支持方式，拓宽保障性安居工程资金来源渠道，加大保障性安居工程投入力度，确保不留资金缺口；央行表示对于保障房建设的信贷支持，合格的政府融资平台应该继续运用；住建部同时在研究扩大公积金援建保障房试点。

　　土地和资金，正是地方保障房建设的两大首要难点，2012年各地保障房开工目标大幅下调的关键原因也正在于此。中央部委近期连续的“鞭促”措施，能否真正缓解地方难处、坚定地方决心，依然存在诸多变数。

　　孙田分析，2012年保障房目标的下调，一方面是对去年目标非常规式增速的纠偏。另一方面，各地政府现今的财政压力较大，难以承担起过高的保障房建设目标。孙田建议，未来应采取多种模式吸引社会资金参与保障房建设，扩大资金来源。“保障房建设的资金来源不能仅仅依靠地方政府通过税收、土地财政收入及借债等渠道来解决。

　　本报注意到，地方政府之前也对社会资金参建保障房建设进行过积极摸索。例如山东青岛的黄岛区辛安公共租赁住房项目，总投资8.4亿元，其中七成多都是社会资金；三亚的“同心家园”十二期和东岸外语学校保障性住房项目，也大规模吸纳了社会资本。但由于缺乏清晰的盈利模式和激励机制，社会资金参建保障房一直未能大规模推广。