曹建明：放活宅基地使用权应禁作商品住宅开发
12月25日，十三届全国人大常委会第七次会议分组审议《国务院关于全国农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点情况的总结报告》时，推行“两权”抵押如何放活宅基地使用权，成为委员们关注的焦点。
全国人大常委会副委员长曹建明表示，放活宅基地租赁权和抵押权，有利于释放土地价值潜能，吸引产业资本投向农村，促进乡村新业态的发展。“从进一步深化改革的方向而言，我赞成报告提出的将农民住房财产权抵押贷款问题纳入宅基地‘三权分置’的整体改革方案中统筹研究，有条件的地区可在风险可控的前提下继续探索宅基地使用权抵押的意见。”
曹建明提出，报告提到，2018年12月31日后，物权法第184条和担保法第37条相关规定就会在原试点地区恢复实行，“其中物权法第184条明确规定，宅基地使用权属于禁止抵押的财产。继续的改革探索要于法有据。在不修改或者不暂停适用上述规定的情况下，探索宅基地使用权抵押就会遇到法律障碍。如果继续开展实践探索，应当有相应的法律支撑并衔接。”
“房屋不仅仅关系到农民的财产权，更关系农民的生存权。特别是，对于抵押的是农民名下唯一的住房，一旦贷款违约，如何处置抵押？”曹建明说，“对于房屋处置，必须权衡考虑农民基本权利，防止农民失去生活保障，又不仅是市场化抵押处置面临这样一个重要问题，司法处置更是如此。同时还要切实防止抵押权过度发展，防止被抵押的房屋等宅基地不适当的使用，影响甚至冲击农村土地市场和社会正常秩序。”
他建议，高度重视防范化解宅基地使用权抵押中可能带来的社会风险。“正如报告所提到，当前要高度关注试点业务可能产生的风险，加强对金融机构的指导，坚决杜绝‘两权’抵押设置可能导致的农民失地、失房、失去生活保障的情况。有一种方案建议，如果农民没有其他的长期稳定居住场所，允许其向政府申请廉租房。要研究，无论对政府还是对失地农民，在实践中是否都具有可操作性。同时，要考虑到宅基地制度的敏感性，防止抵押权过度发展。建议现阶段放活宅基地使用权应当严格限定期限和用途，特别是不能进行商品住宅开放，严禁利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆，切实维护农村土地市场秩序，切实保障广大农民土地权益。”
分组审议中，委员罗保铭也表示，“两权”抵押贷款试点可以让农村现有农业生产资源转化为融资条件，促进解决农业企业融资难的实际问题，当然也为乡村振兴战略提供金融支持等，但试点当中确实是遇到一些实际问题。“举个例子，像海南有文昌、东方、屯昌三个市县开展农地抵押贷款试点，文昌、琼中两市县又开展农民住房和宅基地抵押贷款的试点。从试点情况看，现在的农房和宅基地作为抵押物难以处置，一方面农房抵押以后买房市场小，受限多，另外一方面符合条件、能办理手续的农房数量比较少，这是实际情况。”
罗保铭认为，农房抵押贷款的抵押物是连同宅基地使用权在内的，未来处置首先要在村集体内部进行流转，现实当中流转难度很大，而如果在村集体外部或者流转至城镇居民也还需要突破较大的法律障碍。
“对于农民来说，目前土地还是一个最基本的生存保障”，他说，“两权”抵押的抵押物处置中，为了防范农民失地带来的生存风险，一定程度上会牺牲流转合同法律关系的稳定性，也影响金融机构发放两权抵押贷款的积极性。“我觉得在政府方面必须提高农民自身的就业能力，包括能力培训等等，进一步完善农村的养老、医疗等社会保障方面的体系，提高农村社会的保障水平，这样让农民在实现两权抵押贷款的时候，在土地之外就有更多的生活保障和发展空间。”
