海南实行最严节约用地制度 “弹性年期”倒逼提升土地效益
8月13日晚，海南释放最严格用地制度信号：除房地产外，土地供应可设立“弹性年期”。
上述信号最早来源于海南省国土资源厅网站。网站发布消息称，海南对外印发《海南省建设用地出让控制指标(试行)》(下称《指标》)和《关于实施产业项目发展和用地准入协议的指导意见》(下称《意见》)。
两文件明确提出，海南旨在加强建设用地出让监控指标监管，将设定单位土地投资强度、产值、税收等相关用地效益指标作为土地供应的门槛，并约定履约要求和土地退出机制，倒逼企业提高土地开发利用效益。
受访专家表示，海南推行“弹性年期”政策有别于其他地区，其最大的意义在于纠正过往卖地的弊端，提升土地集约化程度，为新一轮产业导入提供足够空间。
中国国际经济交流中心经济研究部副研究员刘向东更是坦言，海南尤其需要通过创新的土地政策为新兴产业提供政策保障，以在招商政策中有足够的竞争力。“在这一过程中要注意降低土地融资的比重，更多鼓励知识产权等融资新模式。”
提升土地集约化程度
“弹性年期“一般是指在工业用地法定最高出让年期内，各地往往根据其产业发展周期、用地单位经营水平及产业政策合理确定的出让年限，将过去一次性出让50年年期的情况，转而分为若干期，依次根据企业实际情况弹性出让，既可以有效抑制企业用地的盲目性，又有利于企业减少前期的支出成本。
据21世纪经济报道记者了解，一般产业用地土地使用权的出让年期为50年，但随着经济发展加速，实际上很多产业项目的生命周期正在缩短，大多数城市已经进入了向存量土地要空间、要质量、要效益的阶段。
海南也不例外，尤其是在经历过房地产开发的“野蛮时代”后，海南在土地方面的政策尤为谨慎。
海南大学经济与管理学院副院长李世杰对21世纪经济报道记者表示，此举或许是海南省主动扭转房地产依赖思维的信号。“海南全省实际上都面临着用地指标不足的问题，以海口为例，其土地可开发面积已不足100平方公里。随着海南自由贸易试验区和中国特色自由贸易港的建设，土地资源成为海南的稀缺资源。”他说。
刘向东也认为，海南此次推行土地弹性年限的意义就在于纠正以往卖地的弊端。
“当前，海南招商引资必须提供更多优惠资源，而土地资源是重要的生产要素，是发展产业的重要基础。”刘向东分析，海南与其他地方侧重工业用地设置弹性期限有所不用，其目的在于为新一轮产业导入提供空间。
尤其是在《指标》和《意见》中提出，适用于六类园区内以出让方式供应各类经营性用地，以及六类园区外向“十二个重点产业”出让土地的情况，针对不同的产业类别、不同的区域，分别设立了投资强度、年度产值和年度税收等三项控制指标。
《意见》还提出，对房地产以外的产业，土地供应时可设定“弹性年期”。“弹性年期”的约定不能超过3期，首期年限一般不超过5年，各期时间之和不得超过该宗土地用途的法定最高出让年限。
在刘向东看来，如此加强建设用地出让监控指标监管，实际上是设定了一定的土地供应门槛，提升土地集约化程度，倒逼企业提高土地开发利用效益。
他认为此举产生的效果势必显著，尤其是对那些“炒地皮”的企业被排除在政策之外，更有利于招入土地集约化高的产业，提高单位面积的投资强度，降低过度依赖土地的发展模式。
“两份文件提出要建立履约评价制和土地退出机制。对企业来说，如果在税收、投资强度和产值上达不到约定标准的话，只是拿地炒地皮则有可能被收回土地使用权。”刘向东说，政策的目的就是要让这类企业知难而退，注重主营业务，提高投入产出效率。
“弹性年期”意在招大商？
两份文件明确提出，为鼓励发展适应国际旅游岛、海南自由贸易试验区和中国特色自由贸易港建设的现代服务业等产业项目，属于旅游产业、会展业、医疗健康产业、低碳制造业、医药研发、高新技术研发和教育文化体育产业的，可延长至不超过10年；属于国防科技工业军民融合项目的，可以延长至不超过15年。
在刘向东看来，尤其是上述表述，在某种程度上反映了海南此次土地政策意在招商，尤其是那些新兴产业项目。
“海南之所以进一步严格把好招商引资的项目的用地关，是要把好的土地留给子孙后代、留给好的企业、留给好的项目。”他说。
在业内人士看来，“弹性”的土地出让政策确实可以在某种程度上对招商企业进行一定的筛选，提高整体招商质量。
而上述人士认为，其更多程度上是作用于降低企业用地成本。目前已有包括上海市、广州市、四川成都市、山东临沂市和济南市等多个城市出台类似工业用地弹性出让制度。降低企业用地成本成为主要目的。
以广州为例，广州整体土地开发强度较大，新增可供开发利用的空间相对有限，土地成本上升已成为制约其产业发展的瓶颈之一。
2017年8月，广州市人民政府出台《广州市工业用地使用权先租赁后出让和弹性年期出让实施办法》，规定工业用地使用权先租后让的租赁年限不得超过10年，与后续出让年期总和不得超过20年。此举大大降低了企业获地成本。
但在李世杰看来，海南的“弹性年期”土地政策也存在“硬币的另一面”。
“政策特意提出对企业在税收、投资强度和产值上有约定标准，但一些创业型高新技术企业在初期极有可能在投资额度和产值上都很低、没有税收。”李世杰认为，政策无法判断此类初创型企业的价值。
事实上，李世杰的担忧不无道理。曾有广州的企业主向21世纪经济报道记者反映，政府的“弹性”土地出让政策虽然降低了获地成本，但增加了融资成本。
“以往，50年的出让期，企业可以凭借土地获得银行贷款，但出让期缩短，造成了企业融资难度加大。”上述企业主说。
刘向东认为，海南在政策制定过程中，尤其应注意防止土地政策僵化，避免额外增加企业的融资成本。
他建议，在接下来的政策制定中，海南需要通过创新土地政策，提供更好的政策保障，特别是降低土地融资的比重，更多鼓励知识产权等融资新模式，提高企业投资的积极性。
而李世杰也建议，在接下来的政策执行层面，进一步增加一些复合指标。“在对旅游、会展、高新技术研发、高等教育等产业上，不应该过分强调投资强度、税收和产值，而应该向长远看。”他说。
