李铁：警惕超前追求城市高端化 城镇化进程缓慢
4月8-11日，中国进入博鳌时间。今年的博鳌关键词是开放和创新，城镇化正是中国改革中不可或缺的一部分。
国家主席习近平在博鳌论坛长达40分钟的主旨演讲中提到，在新时代，要坚定不移全面深化改革，继续大胆创新、推动发展，坚定不移贯彻以人民为中心的发展思想，落实新发展理念，建设现代化经济体系，深化供给侧结构性改革，加快实施创新驱动发展战略、乡村振兴战略。
乡村振兴和城镇化是一体两面，“人的城镇化”牵涉户籍、农村土地改革等诸多议题，意味着不同主体的利益重新分配和协调。“农村人口落户城市，不是财政无法匹配造成的户籍改革难，而是公共分配的利益结构产生了问题，会导致一些福利性措施被摊薄。比如北京高考，对于本地人口来说，录取率百分之百，可如果增加了1万人，本地人口的高考录取率就会受到影响。我们在制定户籍政策的时候，不仅要考虑新的人口，还要考虑原户籍居民的利益怎么解决，这是利益分配问题。”中国城市和小城镇改革发展中心理事长、首席经济学家李铁在接受时代周报记者采访时表示。
城镇化这条改革主线的两头分别连接城市和乡村。目前，中国城镇化进程如何？农村是否依旧要为城市发展“输血”？如何确保城镇化进程平缓推进？
城镇化进程稍显缓慢
时代周报：在乡村振兴的背景下，加快农业人口转移市民化是城乡协调的关键。今年3月发布的《关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务》中，也提出继续落实1亿非户籍人口在城市落户方案。目前人口城镇化的总体情况如何？
李铁：在全国层面，到2017年， 城镇化率为58.52%，户籍人口城镇化率42.35%，大概有2.8亿农民工在城镇就业，还有7300万城镇间的流动人口。如果城镇化率每年能保持1个百分点增长，2030年的城镇化率将达到70%，这意味着将有9.8亿人口在城镇生活、就业，也意味着在现有2.8亿的人口基础上，将再增加约2亿外来人口。新增将近5亿人口在城镇生活就业，他们的公共服务如何得到解决？
按照中央新城镇化规划要求和十九大精神推进城镇化，第一是要建立以城市群为主导，大中小城市和小城镇协同发展的格局；第二，是推进农业转移人口市民化，新型城镇规划里提出了三个“一亿人”的目标：一亿人实现市民化；一亿人落户中小城市县城和小城镇；解决一亿人的棚户区和城中村改造问题等。通过这些方式，既解决落户问题，推进城镇化进程，也拉动了内需。
但目前，城镇化的进展相对缓慢。主要原因在于，人口流入地区比如珠三角、长三角和京津冀三大城市群，这些地方的中心城市和特大城市的户籍管理制度几乎没有放开。中西部地区的二线城市和省会城市也没有放开，但中西部地区的一些地级市及以下城市倒是基本都放开了户籍，而外来人口在这些地方落户的欲望并不强烈。所以，目前外来农村人口市民化的进展距离中央的要求尚有很大差距。也就是说，所谓的一线城市没有放开户籍，实际上给二三线和其他城市提供了一种“示范效应”。实际上，一线城市的所谓人口控制应该限制在主城区，不应该影响到辖区、中小城市和小城镇。
时代周报：2017年，北京和上海常住人口下降，而中西部城市如西安等，由于降低落户门槛吸引了人口流入。目前，全国各主要区域如东北、中西部地区等，人口的流出和增长情况如何？
李铁：东部地区城市由于土地成本高，劳动力成本上升，吸引外来劳动力的能力有所下降。近些年，东部地区的城镇化增长速度相对落后于中西部地区。在中西部地区，一些省份的人口外流的增长速度，低于内流的增长速度。原因之一是东部地区产业向中西部地区转移，另外，中西部地区如成都、西安、郑州和武汉等大都市的发展，也吸引了大量的人口；再加上中西部，特别是西部地区，新的大型矿源发现和挖掘带来新的就业机会，也促进了人口增长。
在东北地区，2016-2017年的人口也在增长，这段时间人口流出现象得到大幅度缓解。
城市发展不能只追求表面光鲜
时代周报：在目前各城市竞相引进人才的背景下，一些城市例如河南安阳却在“失血”，人口不断流出，如何看待这些收缩的城市？
李铁：这是正常现象。人口流动取决于哪个地区经济有活力，可以寻求就业和个人收入增长机会。例如河南、安徽、四川、湖北等地人口流出地区，这里有大量农民工流入东部、京津冀和长三角地区打工，这是中西部一部分地区的普遍现象，也是全世界在城镇化高速推进的过程中出现的流动性就业的普遍规律。
应该注意的是城市超前发展，追求所谓的高端化。我们曾经做过调查，地级市吸纳外来人口的活力是最低的，因为这些城市普遍追求视觉效应，过多地追求城市的形象和视觉的美观，大大降低了城市的包容性。相当一部分的地级市，因为推进房地产建设，导致基础设施成本过高，服务业发展滞后，对外来人口产生了排斥。
时代周报：人是城市发展的核心，人口的流动受市场支配，但目前一些城市对人口的控制让很多人望而却步，对一般性产业人口的控制将产生什么影响？
李铁：问题核心在于对城市的理解，城市人口政策应该具有包容性。目前，国内大部分城市对于人才的认定还比较传统，即有学历或者高级职称才被认定为所谓的人才。其实从世界范围讨论，人才的标准并没有这么苛刻。在香港，按照就业需求确定人才标准，比如在香港稳定工作了七年，就可以办理长期居住，这至少说明工作表现和服务能力会得到认可，这是完全市场化的。
现在对人才的盲目追求，和过去“学而优则仕”的理念有非常大的关系。一种是过多地重视学历，一种是在岗位需求中，强调对岗位的熟练程度、服务态度和服务水平，这其实是非常大的标准差异。
目前，特大城市对一般性产业人口的控制造成了城市服务质量下降，主要是两类群体的变化引起的：第一是饭店、宾馆服务员、家政服务员的素质下降，甚至还有幼儿教师的短缺。因为在这些城市，年轻人无法落户，家庭和就业是分离的，因此他们没有长期就业打算；第二类是外来的个体工商户，因为无法落户，也影响到他们长期稳定就业的心理，不会形成大量品牌性、优质性的服务型产业，而这些产业正是人民生活所需要的。
实现农民财产权
时代周报：以往农一代离开乡村，老了之后再回村，现在农二代就业在城市，孩子初中以下的教育在自己工作的城市完成，高中阶段的教育则转移到老家当地，由家庭一方成员陪读完成。你如何看待这种局面？
李铁：其实并不存在农村衰落的问题。中国人口太多，现在农村的户籍人口是8亿，未来即使是城镇化率达到70%，农村还有5亿人口。5亿人占有20亿亩耕地，人均占有耕地才4亩多。4亩耕地距离规模经济还有很大差距，所以减少农村富余劳动力是必然趋势。第二，根据日韩经验，农业集约化完全可以解决所有农业发展的问题，农业的适度规模经营可以推进农业机械化和现代要素的注入，在日本，从事农业劳动生产甚至可以到80岁，而随着农业结构调整，农民收入水平会大幅度提高，农村生活会更好。
时代周报：如何在保障农民权益的前提下，实现土地市场化自由流转？
李铁：现在农民的谈判权已经大幅度增加了。目前征地矛盾突出的原因，不是征地补偿过低，而是过高的利益诉求得不到满足，因此导致极端性冲突，但这不是普遍性的现象。现在探讨农民权利的保障，应该是保障农民的财产可以自愿选择出让。
在城镇化水平大幅度提高的过程中，应强调对农民财产权的尊重，但尊重财产权的前提，是如何实现财产权的认定。目前农村集体土地属于公有制，村集体所有；此外，农村集体土地不能平等进入城市建设的一级市场，农村集体建设用地在推进城镇化进程中没有享受到与国有土地同等待遇，而且农民的宅基地不能出让，即使出让也被限制在村集体经济组织内部，这意味着土地实际价值不能得到体现，甚至不能把土地作为财产抵押以得到银行贷款。应该探索允许村集体所有的土地和农民的宅基地如何进入市场流转，考虑如何打破村庄界限交易宅基地，实现农民财产利益的最大化。如果农村集体建设用地效益无法实现最大化，对农民和乡村振兴进程都将产生影响。
