土改进阶:33个试验田再出发 "三块地"或联动改革
编者按
一直以来，农村是我国经济发展的薄弱环节，而农村问题的解决，土地改革是必须突破的关键环节。2015年初，中央选择全国33个地区进行“三块地”改革封闭试点。最新的消息是，试点工作将延期至2018年，同时要求力度再大一些，步伐再快一些。这既表明了高层加大改革的决心，也说明当前土地改革还需攻坚。本报特推出专题报道，梳理新一阶段土地改革的方向、趋势，以及地方的探索经验。
导读
在法律层面已经做出突破的背景下，集体经营性建设用地同价同权同等入市障碍扫清后，如何分配扩大后的农村土地权能，也就是农村土地增值分配机制的建立开始成为改革焦点。
“三块地”改革试点，正进入深水区。
近日，21世纪经济报道记者从多方了解到，经中央批准，原定于今年年底结束的农村土地征收制度、农村集体经营性建设用地入市、农村宅基地制度等三项改革试点工作，将延期至2018年底。
9月6日，国土资源部副部长、国家土地副总督察张德霖，在陕西省西安市的座谈会上要求，围绕“三块地”试点，“覆盖面再广一些，力度再大一些，创新办法再多一些，统筹工作再好一些，试点步伐再快一些”。
分析人士指出，按照改革试点的实际进度和需要的探索时间，对试点进行延期，反映出中央对“三块地”改革的审慎务实态度，这有利于改革目标的最终达成。而随着改革的深入，一些需要在下阶段改革试点过程中切实解决的难点，也开始显露出来。
“三块地”有望联动改革
2014年12月，中央深改组第七次会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，标志着新一轮土改大幕开启。
2015年初，根据中央要求和全国人大授权，国土资源部在全国选取33个县(区)进行农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度等三项改革试点。试点任务期限原计划是到2017年底完成。
今年8月，在中国国际经济交流中心举办的相关活动上，国土资源部土地利用管理司司长郑凌志曾对于现阶段“三块地”改革的成果，做了相对系统的总结。
就完善农村土地征收制度，他指出，一是缩小了土地征收范围，探索制定了土地征收目录，对公共利益用地范围进行了初步建立。二是规范了土地征收程序，从现行的土地征收两公告一登记程序，转变为先与农民达成协议，征地补偿安置资金落实后，方可启动征地。三是完善了被征地农民合理规范多元保障机制。将符合条件的被征地农民纳入城乡居民和城镇职工养老保障体系；用区片综合地价取代年产值倍数法，对征收农民住房不再作为地上附着物，而是作为专门的住房财产权予以补偿。
在农地入市方面，建立了农村集体经营性建设用地入市制度，为农村集体经营性建设用地同等入市同权同价扫清了法律障碍；出台了仅适用于试点地区的农村集体经营性建设用地入市土地增值收益调节金征收使用管理办法和农村集体经营性建设用地入市抵押管理办法。
农村宅基地制度改革层面，明确了落实一户一改制度的多种形式，保障农村村民户有所居的权利。简化了宅基地审批制，存量建设用地审批权下放至乡镇人民政府，新增建设用地审批权下放至县级人民政府。通过土地整治等方式统筹利用农村闲置宅基地等方式，对建立宅基地自愿有偿退出的机制进行了积极的探索。稳妥规范推进农民住房财产权抵押贷款，落实宅基地所有权和农户宅基地用益物权。
近期，围绕农村三项土地制度改革，国土资源部连续在多地召开座谈会，相关负责人多次就改革的整体性和系统性发声。
9月6日，国土资源部副部长、国家土地副总督察张德霖，在陕西省西安市的座谈会上表示，深化统筹推进农村土地制度改革三项试点，要谋划好试点工作，围绕三项试点改革“可复制、能推广、利修法、惠百姓”的目标开展。
而9月5日，国土资源部副部长曹卫星在山东济南召开的征地制度改革试点座谈会上同样强调，下一步要深入研究三项改革之间的关联性和耦合性，加强统筹协调。
一位土地专家告诉21世纪经济报道，国土部于2015年部署展开“三块地”改革试点，但当时每个试点县域只探索一项改革，全国共有15个县域试点宅基地改革，15个县域试点农村集体经营性建设用地改革，3个县域试点征地制度改革。2016年9月之后，国土部开始在试点地区尝试联动改革，试图将“三块地”改革打通。但时间尚短，这或许是此次改革试点延期的原因之一。
土地确权铺开
在试点工作走向深化的同时，为了将来农村土地制度改革在全国范围内推广，一些先期调查性工作，则同步在全国推进。
“不能把耕地改少了”是此次土改的四大红线之一。据了解，到今年6月，全国有划定永久基本农田任务的2887个县级行政区全部完成落地块、明责任、设标志、建表册、入图库五项任务，其中2663个县级行政区数据库通过了数据库质检。
而作为“三块地”改革的基础，针对承包地、宅基地和集体建设用地的确权工作则更为复杂。
根据国务院今年初下发的《关于2017年深化经济体制改革重点工作的意见》，农业部负责加快推进农村承包地确权登记颁证，国土资源部负责全面加快“房地一体”的农村宅基地和集体建设用地确权登记发证工作。
其中，承包地确权进展顺利。8月8日，农业部宣布，截至7月底，全国农村承包地确权面积已完成10.5亿亩，约占二轮家庭承包耕地面积的80%。
但宅基地与集体建设用地的确权颁证工作进度，则并不明朗。
2016年底，国土资源部等五部委联合发布的《进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》就提出，相关不动产登记工作，存在的问题包括：地方农村地籍调查工作基础薄弱；有的地方只开展宅基地、集体建设用地调查，没有调查房屋及其他定着物；个别地方不动产统一登记仍然颁发老证；一些地方宅基地“一户多宅”、超占面积等问题比较严重，且时间跨度大，权源资料不全等，影响了不动产登记工作的整体进度。
下阶段难点：土地增值收益分配
随着“三块地”改革的深入，对于改革难点的认识也越发清晰。8月底召开的全国土地利用管理工作会议明确提出，新时期土地利用管理工作的两大主要任务是大力实施节约集约用地和加快建立城乡统一建设用地市场。
这就对“三块地”改革提出了更高层次的要求。在法律层面已经做出突破的背景下，集体经营性建设用地同价同权同等入市障碍扫清后，如何分配扩大后的农村土地权能，也就是农村土地增值分配机制的建立开始成为改革焦点。
今年3月，中央农村工作领导小组原副组长，清华大学中国农村研究院院长陈锡文在一次报告中指出，农村集体经营性建设用地入市改革将为征地制度改革提供宝贵的经验。推进农村集体经营性建设用地入市改革，一是要做好土地利用规划，二是要研究制定各方都能接受的土地增值收益分配方案。
一位西部省份国土部门官员告诉21世纪经济报道，在该省试点县在集体经营性建设用地试点过程中，最大的难题就是如何设立对集体成员的认定和调整办法，也就是到底谁是集体经济组织成员，谁在入市过程中享有话语权、参与权、决定权和收益分配权。
中国社科院农村发展研究所研究员李国祥认为，农村土地改革过程中的土地增值收益分配制度设计，需要考虑两个层面：一是地方政府、村集体和村民等多方的利益如何分配，这不仅包括土地收益的分成比例，还有权责的分配问题，比如农民享有更多土地财产权后，过去由地方政府通过土地出让金来支持的基础设施，由谁来建？
二是在村集体内部，收益分配权的享有问题，也就是如何确立集体组织成员权的问题。?他认为，这一问题不应由中央层面解决，而应当通过地方协商一致来解决。
2017年初，在回答农村集体经济组织成员权相关问题时，农业部部长韩长斌表示，谁是成员，农民公认。是不是成员要由集体组织成员共同民主讨论确认。提倡在县域范围内，出台成员身份确认的指导性意见，最后由群众来民主决定。
