郫都2万亩土地如何激活 需求动力仍显不足
位于成都市郫都区唐昌镇战旗村老村委会地块的第五季香境湖今年将竣工，与以往开发商从政府手中取得国土建设用地使用权不同，这是全国第二宗、四川第一宗挂牌的农村集体经营性建设用地使用权入市地块。
2015年，郫都区等33个县(市、区)成为全国人大常委会授权开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点地区。截至目前，郫都区共有29宗农村集体经营性建设用地使用权入市交易，交易面积349.88亩，成交金额2.1亿元。
由于试点得到积极推进，取得比较好的成果，2016年，国土资源部副部长张德霖在郫都区调研时表示：“四川成都郫都、广东南海和浙江德清成为全国农村土地制度改革试点的三驾马车。”随着试点推进，郫都区的经验正在推动国家相关法律的修订完善。
2万亩潜在土地资源
战旗村这宗地面积13.447亩，包括原村委会办公楼、战旗复合肥厂、预制厂。成交价格52.5万元/亩，如果加上受让人向政府缴纳的土地增值收益调节金，总价格超过60万元/亩。镇上的国有土地价格在70万元~100万元/亩，这宗土地与国有土地价格也比较接近。
战旗村有一家被称为成都“普罗旺斯”的“妈妈农庄”，是四川第一家规模化种植薰衣草的基地。受让方想依托“妈妈农庄”建成集购物、餐饮、娱乐、酒店、文化、创意为一体的特色商业街。战旗村也希望从传统农业向旅游业转型，建设乡村旅游目的地。
战旗村支书高德敏介绍，在出让之前，战旗村先召开了村民代表大会，启动这项工作。战旗村在2011年成立了战旗村集体资产管理公司，锁定集体经济组织成员1704人，村民代表大会授权由该公司对集体经济组织资产和资源统一经营管理。
郫都区改革的一项重要工作就是入市主体的认定。郫都区统筹局负责人表示，《民法总则》出台之前，农村集体经济组织村委会不具备法人资格，郫都区明确村委会、村民小组等自治组织，都不直接作为集体经营性建设用地入市的实施主体，而由具有市场法人资格的新型集体经济组织作为实施主体，经授权代表农民集体开展集体经营性建设用地使用权的经营和入市。
获得出让收益款后，扣除土地整治成本和入市成本之后按照二八开比例进行分配，其中20%现金分配给1704名集体经济组织成员，另外80%包括30%公益金、10%风险金和40%公积金的提取，其中公益金用于统缴社保、公共基础设施维护等，公积金则用于集体经济组织发展。
高德敏说，这宗土地交易后成交总额705.97万元，扣除250万元左右的成本，向1704名集体经济组织成员现金分配了88.61万元，人均增收520元，提取公积金后，集体经济组织成员股增值2600元。
2月15日，中央财经领导小组办公室副主任韩俊在“中国经济50人论坛2017年年会”上表示，激活农业农村内生发展动力，关键要打好两场硬仗。一场硬仗是激活市场，另一场就是激活要素。被认为是重头戏的激活要素就是深化农村土地和集体产权制度改革。
他以浙江德清为例介绍，“集体经营性建设用地入市的第一锤是在德清，入市只有45块地，不到400亩，成交额一个亿。德清县有1118块地，一万亩集体经营性建设用地下一步可以入市，如果都入市的话，可以带来非常可观的收益。最重要的是可以为当地农村新产业、新业态的发展注入巨大的推动力，跟当年发展乡镇企业一样。”
在推动这项改革之前，郫都区也对全县全区农村集体经营性建设用地进行了摸底。郫都区国土局相关负责人介绍，郫都区将2014年土地利用现状数据库中的集体建设用地数据及图形与土地利用总体规划和城乡规划叠加，得到符合“两规”(土地利用总体规划和城乡规划)的农村集体经营性建设用地数据图斑总面积为2.29万亩。结合权属来源、入市可行性等因素，综合确定试点期间可入市土地规模4932.79亩。
郫都区2万多亩集体土地能够入市将是很大一块土地资源。四川省社科院副院长郭晓鸣表示，集体经营性建设土地入市，使得土地供给扩大，政府征地范围缩小，征地矛盾会缓冲，而且也起到了资源配置优化的作用，城市房地产泡沫化也会有所缓解。
需求动力仍显不足
不过，对于这样巨大的市场，市场主体对此似乎还处于观望阶段。相比近5000亩可入市的体量，改革三年来，郫都区共出让了29宗集体经营性建设用地，其中，商服用地298.78亩，仓储用地37.92亩，工业用地13.19亩。
郭晓鸣表示，从需求方来说，受让方动力还是不足，他们对集体土地的使用还有所顾虑，而且金融机构进入也不足，与受让方一样，他们对法律改革的稳定性、可靠性有疑虑。
在试点政策中，郫都区对集体经营性建设用地进行了用途管制，明确农村集体经营性建设用地不能用于房地产开发，只能用于旅游、商业、工业等。
一位土地整理项目的负责人道出了企业方面的考量：相比而言，企业取得国有工业用地价格可能更便宜；做房地产不行，如果做商业、旅游业，则需要长期持有物业的资金实力，这就需要金融支撑。
郭晓鸣说，虽然战旗村根据《郫都区农村集体经营性建设用地使用权抵押登记办法》，成功向成都农商银行抵押融资500万元。但从实践工作来看，绝大多数金融机构和投资人的后顾之忧仍未完全解除。金融机构除了土地之外，还会考虑建筑物、附着物等因素。
2015年2月，全国人大常委会授权试点地区暂停实施土地管理法和城市房地产管理法关于集体建设用地使用权不得出让等规定，当年12月又决定授权试点地区暂时调整实施物权法、担保法关于集体所有的耕地、宅基地使用权不得抵押的规定。
郫都区也鼓励金融机构参与改革，采用了“一个机制、两项奖励”的融资鼓励办法，引导鼓励企业融资。在农业银行、成都农商行、邮政储蓄银行、村镇银行等6家试点金融机构先行先试的基础上，鼓励全区15家金融机构跟进。
其中，“一个机制”即创新风险分担机制，将农村经营性建设用地使用权纳入农村产权抵押融资风险基金保障范围，由市区两级风险基金对收购处置的净损失按4：6的比例分担。“两项奖励”即对开展农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款的金融机构实施专项奖励和信贷奖励，为金融机构和投资人解除后顾之忧。
集体经营性建设用地入市还面临着规划的限制，由于必须坚持耕地红线不突破，集体土地入市不失控，试点地区都制定比较严格的规划限制和用途管制。郭晓鸣说：“这些都是大尺度的规划，没有到具体地块。”
郫都区国土局相关负责人也表示，农村集体建设用地大多是零星分散的，而农村地区基本农田保护率高，建设用地发展空间狭小，就地入市和调整入市项目极易与现有基本农田布局冲突，如何在确保基本农田保护面积不减少、质量不降低的前提下，结合农村社会经济特点，突破土地利用规划管理模式，利用好集体建设用地是一个难题。
还有一个可能即将面临的问题，试点政策没有关于农村土地二级市场的明确意见，也就是说，当受让方获得集体经营性建设用地之后再次出让现在没有政策支撑。这个问题事关改革推进进程，已经引起相关部门的重视，全国正在开展建设用地二级市场的试点改革工作，郫都区接到了国有建设用地和集体建设用地二级市场改革的工作，现正在拟定实施方案。
不仅如此，集体土地不像国有土地由土地储备中心进行土地一级整理，集体土地上市前谁来投入？郫都区在试点过程中明晰了产权主体，将村集体经济组织界定为土地入市主体，已经建立了65家资产管理公司。这些公司负责村集体包括土地等资产的经营管理，不过，受到人才等各方面因素影响，集体经济组织运营管理能力参差不齐，这也制约着集体土地入市。
郫都区经验推动修法
正是在这一系列破解难题过程中，郫都区积累了一些成功经验：明晰产权主体，推动规范入市；围绕“基础管理、入市管理、配套管理”出台了21个配套文件，形成了完备的规则体系；探索收益分配机制，建立兼顾国家、集体、个人三者的利益等。
其中，郫都区农村集体经营性建设用地入市主体认定的做法，创新性地规定了集体土地所有权人可以委托企业法人或其他组织作为入市实施主体，以受托人的名义行使土地出让人的相关权利。同时，按照《信托法》界定集体所有权人与受托人和土地使用者之间的法律关系，一方面赋予受托人全面的代表权利，另一方面将土地所有权及其收益隔离于受托人的自有财产，从而保护农民集体经济组织及其成员的土地财产权益。
另外，郫都区在统筹城乡试点工作、探索集体建设用地流转时，创新探索收取基础设施配套费12%，这一实践推动了国土部和财政部确定的收取土地增值收益调节金的决定。
郫都区的具体做法就是，参照国有建设用地征收标准，结合基准地价、规划用途以及入市方面的差异实行分级划分，由入市地块的集体经济组织按成交价总价款的一定比例向政府缴纳土地增值收益调节金，政府将此项调节金专项用于农村区域的社会经济发展和基础设施建设，真正实现取于农村、用于农村。
对内部分配的“二八原则”则是集体经济组织将缴纳的土地增值收益调节金和扣除拆迁整治成本后的土地收益，按照村民自治原则，将不低于土地收益的80%作为集体公积金和公益金，用于集体经济组织发展和村庄公益设施，提高农村的公共服务水平、壮大农村集体经济，剩下的20%则用于村民现金分配，让村民实现财产性增收，有更多获得感。
不过，郭晓鸣也表示，这种做法虽然符合新型集体经济组织的治理要求，兼顾了农民财产权利实现和农村集体经济发展壮大的要求，但由于缺少“农村集体资产管理法(条例)”，集体资产的管理和运营如果缺乏规范化监管，集体资产就可能出现贬值，甚至流失。
实际上，这只是试点面临的其中一项现行法律不适应。郭晓鸣认为，在实践中，因部分法律法规滞后于实践、相互冲突和条款缺失，农村集体经营性建设用地与国有建设用地“同地同价同权”存在关键性制约。尽快修订相关法律法规，对于全面深化改革极具重要性和紧迫性。
比如，按照产权主体明晰的要求，郫都区引导村民集体探索成立集体资产管理公司、农村股份经济合作社(联社)等具有市场法人资格的新型集体经济组织，作为入市的实施主体，然而这类主体因缺乏法律界定，在工商登记、税务管理、资产监管中往往遭遇障碍。从需求方看，《土地管理法》第60条和第63条也规定，除“集体经济组织兴办企业或联办企业”以外，不允许其他市场主体获得农村集体经营性建设用地使用权。
郭晓鸣带领课题组长期跟踪调研郫都区集体土地入市试点，在此基础上，提出了《关于农村集体经营性建设用地入市修法的建议》，其中涉及土地管理法9条修法建议、房地产管理法1条修法建议、物权法3条修法建议和担保法2条修法建议。
其中，现行担保法规定，乡(镇)、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡(镇)、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。郭晓鸣的课题组建议，国有土地与集体土地抵押应体现同地同权。可以规定，只有以出让和出资两种方式设立的农村集体经营性建设用地使用权可以设定抵押。
按照部署，今年年底集体经营性建设用地使用权入市试点改革就将完成。今年的中央一号文件也提出，统筹协调推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。今年两会上，国务院总理李克强在政府工作报告中提出，深化农村土地制度改革试点，赋予农民更多财产权利。
国土资源部部长姜大明在今年两会“部长通道”上介绍，按照党的十八届三中全会部署，经全国人大法律授权，从2015年开始，全国有33个地区开展了农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点。两年多来，各试点地区坚守底线、大胆实践，已经探索总结出一批可复制、可推广的改革成果。
“按照立法与改革同步原则，我们会同有关部门研究形成了土地管理法修正案草案，待批准后，将面向社会公开征求意见。”姜大明表示，土地管理法修正案草案，充分吸收了改革试点成果。
