专家:实行“三权分置” 让土地有序流转
改革开放之初，我国实行家庭联产承包责任制，土地所有权归集体，承包经营权归农户，被称为“两权分离”。现阶段，随着工业化、城镇化深入推进，农村劳动力大量转移进城，进入二、三产业就业，相当一部分农户将土地流转给他人经营，承包主体与经营主体分离。
为顺应现代农业发展趋势和农户保留承包权、流转经营权的需要，近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》(以下简称《意见》)，实行集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”并行。
农业部部长韩长赋11月3日在国新办新闻发布会上表示，“三权分置”是在新的历史条件下，继家庭联产承包责任制后农村改革的又一重大制度创新。“三权分置”这一制度安排，坚持了土地集体所有权，稳定了农户承包权，放活了土地经营权，为引导土地经营权有序流转、发展农业适度规模经营、推动现代农业发展奠定了制度基础。
实行“三权分置”是历史必然 对促进现代农业意义重大
《意见》明确了实行“三权分置”的历史必然性以及对促进现代农业发展的重要意义；强调落实“三权分置”的指导思想和基本原则，对坚持土地集体所有权根本地位、严格保护农户承包权、加快放活土地经营权、完善“三权”关系作出具体规定；提出确保“三权分置”有序实施的任务和工作要求。
韩长斌介绍称，《意见》出台的目的是解决两个问题：一是通过科学界定“三权”的内涵、边界以及相互间的关系，巩固和完善农村的基本经营制度，更好地维护、实现农民集体、承包农户以及新型经营主体的权益；二是通过实行“三权分置”，促进土地资源优化配置，土地作为要素流动起来，培育新型经营主体发展适度的规模经营，推进农业的供给侧结构性改革，为发展现代农业、增加农民收入提供新的路径和制度保证。
韩长斌表示，实行“三权分置”，在保护农户承包权益的基础上，赋予新型经营主体更多的土地经营权，有利于促进土地经营权在更大范围内优化配置，从而提高土地产出率、劳动生产率、资源利用率，有助于加快转变农业发展方式，发挥适度规模经营在农业现代化中的引领作用。
处理好传统承包农户和新型经营主体关系
截至今年6月份，全国2.3亿农户中流转土地农户超过7000万，比例超过30%，东部沿海发达省份流转土地农户占比超过50%。土地承包权主体同经营权主体分离现象越来越普遍，经营权的新主体是家庭农场、农民合作社、农业企业，他们不一定拥有土地承包权，却是真正的农业生产经营者。
韩长斌强调，在实行“三权分置”之后，需要在坚持农村土地集体所有基础上，处理好传统承包农户和新型经营主体二者的关系。
为此，《意见》作出两方面规定：一是明确严格保护承包权，强调维护好承包农户使用、流转承包地的各项权益，任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位，不得强迫或者限制其流转土地。同时，根据形势发展需要，赋予承包农户在抵押担保等方面更充分的土地权能。二是要求加快放活土地经营权，赋予新的经营主体在流转土地上享有占有、耕作并取得相应收益的权利，稳定经营预期，使其放心投入、培肥地力、完善农业基础设施。
韩长斌表示，《意见》厘清了承包农户、新型经营主体双方在承包地上的权利，可以有效地避免和化解流转中产生的纠纷，确保农业的健康发展和农村的社会稳定。
加快放活土地经营权 优化土地资源配置
数据显示，截至今年6月底，全国承包耕地流转面积达到了4.6亿亩，超过承包地的三分之一，在一些沿海地区这一比例已经达到二分之一，经营耕地面积50亩以上的规模经营农户超过350万户。
加快放活土地经营权，优化土地资源配置，是实施“三权分置”的重要目标之一。为保证经营权的实现，稳定经营者预期，《意见》对经营权内涵、权能以及流转形式都作出规定。
经营权内涵方面，《意见》明确，土地经营权人对流转土地依法享有一定期限内的占有、耕作并取得相应收益的权利。强调在保护集体所有权、农户承包权的基础上，平等保护经营主体以流转合同取得土地经营权。
关于经营权权能，《意见》明确，经营主体有权使用流转土地自主从事农业生产经营并获得相应收益，有权在流转合同到期后按照同等条件优先续租承包土地，经过承包农户同意，经营主体可以依法依规改善土壤、提升地力、建设农业生产附属配套设施；还可以经承包农户同意，向农民集体备案后再流转给其他主体，或者依法依规设定抵押。流转土地被征收时，可以按照合同获得地上的附着物和青苗的补偿费。
此外，《意见》鼓励创新方式，鼓励土地入股、土地托管、代耕代种，通过多种方式发展适度规模经营，探索更有效的放活经营权的途径。
