中办、国办近日印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（下称《意见》），将农村土地所有权、承包权、经营权（下称“三权”）分置并行视为继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。

  业内评价称，这是近年来土地制度改革中非常重大的改革，也是对之前土改思路的进一步确认，下一步会继续修订土地相关法律。“三权分置”虽是一项比过去都有进步的制度安排，但还需要正视制度创新之外所面临的难题。

  两次土地权利的分离

  改革开放近四十年来，中国农村形成了“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”的基本经营制度，且“家庭联产承包责任制”或“家庭承包经营”还被正式载入宪法。这期间经历了两次土地权利的分离。

  相对于人民公社“大锅饭”，“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”的劳动分配方式显然更加吸引农民。第一次权利分离，就是将土地承包经营权从土地集体所有权上分离出来，实现“一权变两权”。此前，国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆接受《第一财经日报》记者专访时表示，“大包干”的本质意义就是调整农民、集体、国家之间的收入分配关系。

  “两权分离”后，由于土地的承包经营主体和实际的经营者高度统一，弊端并没有暴露出来。但是，随着工业化、城镇化的深入发展，农民大量转移，承包主体和经营主体不断分离，农业经营体制创新日趋迫切。为了更好地适应承包主体和经营主体不断分离的客观趋势，就有必要“两权变三权”，即第二次的权利分离，土地的承包权与经营权的分离。第三方得到土地经营权后仅得到从事农业生产经营的权利，承包权仍然为原先集体经济组织成员所享有。抵押、担保、流转的客体仅是经营权，而非承包权。

  叶兴庆说，之前对土地流转比较谨慎。将“三权分置”上升到国家政策层面上，实际上是对现实的追认，对未来趋势的顺应。

  农业补贴的错位

  1998年起，各地第一轮承包陆续到期，中央决定赋予农民长期而稳定的土地承包权，决定在原承包期15年的基础上再延长30年。

  叶兴庆认为，国家已经将相当一部分处分权给了农民，如出租、转包、流转等都是处分权的具体形式。十八届三中全会进一步赋予农民对土地承包经营权抵押、担保的权能。只是，仍然未将继承权、交易权赋予农民。

  由此可以看出过去30多年来很明显的政策脉络，即农地的产权分割不断从集体所有权向农户的承包经营权倾斜。农民的土地承包权一直被中央政策强调，但是过分强调也会造成诸多负面影响。比如，中央每年对“三农”大量补贴，这些补贴分配给享有土地承包权的农民。也就意味着，承包土地但是不种地的人会拿到补贴，种地的人反而拿不到。而最终我国农业的现代化需要依靠经营者，特别是租地的农场主。

  叶兴庆称，这是不符合补贴政策的本意的。补贴一定要兼顾到承包者和经营者的利益平衡。因为补贴就是要补贴先进生产力，补贴出农民的种粮积极性来。

  在华中科技大学中国乡村治理研究中心副研究员桂华看来，多年来这一系列的改革出现了一个滑稽现象，即“终于将土地确权到不种地的人手中”。他接受《第一财经日报》记者采访时表示，土地制度改革的初衷本来是“谁种地谁拥有土地”，只有这样才能“地尽其利、物尽其用”，但是城镇化带来了人地分离，拥有土地的人不再种地的荒诞现象普遍存在，导致土地要么撂荒，要么流转到新型农业经营主体手中。这跟改革初衷是相违背的。

  他说，真正种地的人不掌握土地资源，真正种地的人不拥有土地权利。这是农业经营体制创新所面临的困境。

  “三权分置”面临的难题

  脱胎于承包经营权的承包权、经营权，其实面临着法律上以及学术理论上的尴尬，2007年颁布的《物权法》将土地承包经营权界定为用益物权，但分离出来的经营权在法律层面是应该被视为物权，还是债权，尚未明确。

  农业部农村经济研究中心研究员廖洪乐对本报称，这是一个很大的问题，但是理论上尚未有统一认识。

  桂华也提到，经营权的性质不清楚是一个非常大的制度障碍。承包经营权和经营权，从本质上说都是为了解决使用权的问题。如果经营权还是物权的话，那么一物一权，一个物上不能设两个物权。当初改革的目的就是为了将资源配置给生产者，但是生产者现在拥有的只是一个债权，实际上仍然面临着投资没有积极性的难题，而且债权容易违约。

  桂华认为，这是制度的缺陷。而且《意见》也没有解决这一问题，可能会在未来的相关法律修订中予以解决。

  此外，《意见》提到，推行“三权分置”要尊重农民意愿，不搞强迫命令、不搞一刀切，把选择权交给农民。但在实践中，各地差别很大。桂华称，土地的经营权通过土地产权交易市场从分散走向集中，流转到新型农业经营主体手中，但这样做的成本很高。

  他举例称，一个村庄，总是有想种地的，有不想种地的，土地产权交易市场无法将大家的意愿统一起来，流转到大户手中。于是，就会出现村支书给农户做工作的情况，甚至会出现强迫土地流转，不然让大户单独去跟那么多农户谈判，可能会受到反复刁难，导致交易成本很高。土地产权交易市场本应该是自由的，但实际上未必如此。河南财经政法大学教授樊明组织团队进行调研发现，小范围小规模的土地流转一般由农户通过自发谈判实现，而大规模和较大范围的土地流转一般地方政府会介入，至少是村委会从中协调。

  关于高交易成本的问题，他说，根据团队调查，现农户户均承包地为7亩、分4块左右。要想实现土地的规模经营，一方面种田大户要与众多农户谈判租赁协议，另一方面由于租赁期最长为土地剩余承包期，所以要经常进行这种谈判。较高的交易成本自然就限制了农户的大规模经营。而大规模租赁一般由政府或村委会介入，但这又难以避免土地流转一定的强制性，有可能损坏农民利益。如果再考虑租赁合同可能随时由某一方撕毁，困难就更大了。

  此外，还需要警惕“新型地主”的出现。樊明称，按照制度设计，将土地流转出去的农户，可能已落户到城镇，但仍然享有承包权，而流转土地的农户每年将付地租或其他利益给这些“地主”。当出现这种租佃关系的时候，农民也就分成了利益上具有对立的两个阶层：种地农民和不种地的所谓“农民”。问题是，该如何评价这种租佃制度，又该保护谁的利益呢？

  土地制度改革仍无穷期

  对于农村土地集体所有制，《意见》视为改革的政策底线，不容许突破，“必须得到充分体现和保障，不能虚置”，更强调了农民集体的作用。

  叶兴庆也曾表示，农村土地集体所有是必须坚持的底线之一。他对本报记者说，改变农村土地所有制的性质，所产生的新问题恐怕比其想要解决，或者可能解决的问题还要多。

  樊明对本报称，要评价这次土地改革，就要既看过去，又要看世界。所谓看过去，就是与过去比是否在改善；所谓看世界，就是看能否参与全球竞争。落脚到“三权分置”，跟过去比较，应该肯定这是一项比过去有进步的制度安排，但是这种寄希望于建立在土地集体所有制基础之上，通过土地流转实现农业规模经营，可谓是世界农业发展史上前所未有的制度安排，问题在所难免。

  他说，这是一个全球化不断向前推进的时代，农产品(12.390, 0.05, 0.41%)市场全球一体化也正在不断形成。这就意味着中国的农产品将更多地参与到全球竞争，而背后是农业制度的竞争，包括土地制度。西方农业发达国家的农业生产组织形式是建立在私有土地基础上的家庭农场，要是按照中国的理论来解释的话，是土地所有权、承包权和经营权的“三权合一”。这种制度安排的好处在于，所有权与经营权合一，克服了土地租佃制度的诸多问题，如经营土地的短期行为；家庭农场就意味着经营者与实际农业生产的劳动者合一，避免了集体劳动的低激励和管理成本问题。

  针对此，樊明疑虑道，土地制度“三权分置”下的中国农业目前面临的一些困难，在当前的土地制度框架下是不可避免的，因为有些具有制度的内生性。这也就意味着中国的土地制度改革仍无穷期。