工程监理向业主负责又向政府负责的思考
广东省建设监理协会成立15周年征文评选获奖论文选载：
关于工程监理单位既要向建设单位负责
又要向政府负责等问题的思考
引言
今年2月6日，中共中央、国务院在印发的《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中明确要求“落实包括工程监理单位在内的五方责任主体的质量安全责任，强化政府对工程建设全过程的质量监管，特别是强化对工程监理的监管。”这是对现行《建筑法》赋予工程监理的法律地位的特别强调，其中的“强化对工程监理的监管”，就是要强化工程监理，并通过强化工程监理的监管，落实工程监理的质量、安全主体责任，充分发挥工程监理在工程质量控制和安全生产管理方面的咨询服务作用，也是对近年来有关方面对工程监理行业的错误认识的纠正。今年4月7日，在俞正声主席主持的全国政协第48次双周协商座谈会上，全国政协委员围绕建设工程质量问题建言，提出“工程监理单位既要向建设单位负责，也要向政府负责”等，这既对工程监理行业提出了作为工程质量一方责任主体的基本要求，也是对近年来有关方面认为工程监理不能“一仆二主”的谬误的澄清。
改革开放30多年来，在中共中央、国务院印发的文件中，出现有关工程监理的内容尚属首次，而在历次全国政协主席主持的全国政协会议上，把工程监理也纳入建言献策的内容，也是第一次。如果说工程监理行业的改革和健康发展需要有好的顶层设计，这就是最符合我国国情、最高层次、最好的顶层设计。
1 思考
1.1 工程监理被严重“曲解”，责任被层层加码，若不正本清源，怎么强化工程监理监管
对于工程监理的责任范围，特别是安全生产管理方面的责任范围，现行的《建设工程安全生产条例》中已有规定。但一直以来，由于有关方面对工程监理的性质特征和责任范围不甚了解，总把“监理”曲解为“监督管理”，就如把国际上的“测量师”曲解为从事“工程测量”一样，总是或故意地强调工程监理的作用，总是或故意忽视施工单位才是工程施工质量和施工安全的唯一责任主体，以及各级建设行政主管部门才真正负有建设工程安全生产监督管理的法律责任的事实，甚至错误地认为工程施工现场有了工程监理就不应该发生工程质量和施工安全事故，一旦发生工程质量或施工安全事故，不管工程监理是否已经工作到位，一定都有责任，并将施工单位这一责任主体自身的严重不足和致命缺陷，强加由工程监理单位这一无辜的第三方来弥补，更甚的是，随便从哪里冒出一个人来，都可以肆意给工程监理添加点责任，这些情形无不体现在有的行业主管部门制定层层加码的规章、地方性法规及规范性文件之中，以致整个社会对工程监理行业的误解持续加深。
要强化工程监理的监管，首先必须要理清工程监理的性质和责任范围，特别是在安全生产管理方面的责任范围，其次，就是要制定出具体、详细的工程监理工作标准，特别是安全生产管理方面的工作标准，让工程监理单位和社会各界都能知道工程监理的日常工作究竟包括哪些具体工作内容，这些工作需要做到什么程度、什么节点，并在什么时限内完成才算履行了职责等，以为各级主管部门强化工程监理监管提供真正、有效的依据。再次，就是要梳理并废除哪些肆意对工程监理责任层层加码的诸多不合理的行业部门规章、地方性法规及规范性文件等，为工程监理正本清源。否则，强化对工程监理的监管必然难于落到实处。
1.2 低成本价格竞争愈演愈烈，不正当竞争越加恶化，强化工程监理监管该从何入手
2007年国家发布的工程监理计费标准的收费基价下浮20%后的价格就是当时工程监理单位能够完成相关法规赋予的工程监理工作所需的成本价格，而对于如北、上、广、深等经济较发达城市，由于物价水平和工资水平相对较高，工程监理单位的企业管理成本和监理人员的工资成本也较高。目前工程监理服务收费下浮20%后的价格，也就勉强维持工程监理单位的生存，根本无法维持工程监理单位的持续发展，这是毋容置疑的事实。如果工程监理服务收费低于上述价格，工程监理单位的日常经营必然由于入不敷出而陷入困境，工程监理行业也将万劫不复。
现行《招标投标法》中的第三十三条规定“投标人不得以低于成本的报价竞标”。而在现行《反不正当竞争法》中的第三条、第十一条又规定“经营者不得以排挤竞争对手为目的，以低于成本的价格销售商品;各级人民政府应当采取措施，制止不正当竞争行为，为公平竞争创造良好的环境和条件”。显然，制定工程监理成本价格，或其他相应的计费规则或政策、措施，采取有效措施遏制不正当竞争是各级政府主管部门应负的法律责任，而要“强化对工程监理的监管”，必须立即从依法对工程监理的成本价格加以明确入手，或制定其他相应的规则或政策、措施加以规范或引导，并依法采取有效措施坚决遏制不正当竞争，否则，工程监理行业的消亡很快就会降临，到时恐怕连强化监管的对象都找不着。
1.3 纯粹市场化的工程监理，不仅难以向建设单位负责，更难以向政府负责
2007年国家发布的工程监理计费标准是经过认真调查、研究制定出来的，其科学性和合理性毋容置疑。而国家后来放开工程监理收费的政府指导价，全面实行市场调节价，是为了让工程监理市场不再受政府指导价的束缚而更具健康的活力，绝不是放任工程监理市场违反《招标投标法》，以低于成本的价格进行恶性竞争。
随着工程监理收费的政府指导价格的放开，加之相关方面对工程监理行业存在的众多认识误区一直得不到应有的纠正，有的地方政府主管部门，不顾工程监理招标不能以工程监理收费报价作为定标依据的事实，提出工程监理收费应该优质、优价，甚至把“价格竞争法”引入到工程监理招投标中来，目前，各地的建设单位恶意压低工程监理收费价格的案例越来越多，并呈愈演愈烈的态势。今年初，在某市就发生了一起严重低于成本价的恶性低价招投标的典型案例。某建设单位在其发包的项目监理招标中，以仅为2007年国家工程监理计费标准的35%价格作为最高投标报价限价进行招标，而最终中标的价格竟然仅为该计费标准的27.6%。诱发这起恶性的低价招投标典型案例的原因，主要是当地主管部门至今仍然未能走出把工程监理等同于工程施工承包的认识误区，不顾工程监理行业特性，脱离工程监理行业实际，把“价格竞争法”列入工程监理招标的定标选项。
工程监理与工程施工承包有着本质的区别。工程监理涉及工程质量控制和安全生产管理法律责任的履行，事关社会公众利益和人民生命财产安全。水平高、品质好的工程监理，确实可以帮助受委托的工程项目降低工程质量事故和安全生产事故的频率，而低于成本价格的工程监理，工程监理单位根本承受不起为履行工程质量控制和安全生产管理的法律重任所需的大量费用支出，以及完成该建设项目其他监理工作所需的大量费用支出，水平高、品质好的工程监理也将荡然无存。对于工程监理来说，只要履行了工程质量控制和安全生产管理的法律责任就是“优质”。因为法律责任的履行是不允许打折扣的，更没有优质、优价可言。而对于内部管理规范，工程监理品质较高的工程监理单位来说，由于其员工工资成本和企业管理成本较高，投标时不可能承诺降低工程监理收费，当然也就失去中标的机会。而这部分工程监理单位，才是真正能够既向建设单位负责，又能向当地负责的中坚力量。如果不尽快采取有效措施，对工程监理招标的“优质、优价”或“价格竞争法”加以引导、制止，工程监理单位不仅不可能向建设单位负责，更不可能向政府负责。
1.4 工程监理单位受制于建设单位，只能唯建设单位之命是从，而难以做到向政府负责
目前，我国二线城市的工程监理单位一般都有几十家，而一线城市多有上百家，甚至达到几百家。在目前工程监理单位数量和规模盲目扩张的情形下，许多工程监理单位都处于“吃不饱”状态，无序的恶性竞争已是不争的事实。如果不解决建设单位拥有绝对定标权、委托权及监理费支付权的问题，工程监理单位必然事事受制于建设单位，而陷入不敢、也无法发挥应有的、公正独立的工程监理作用的尴尬局面，工程监理单位不仅难于向政府负责，建立的监理报告制度再健全也是形同虚设。而这类案例确实不胜枚举。
2015年12月底，某地监理协会针对当地目前的建设工程现场，多数施工单位的项目经理及专职的质量、安全生产管理人员不能到岗履职，但当地主管部门每次“动态”检查或“飞行”检查时，施工单位基本都能事先“收到风”，并“紧急到岗”前来受检，人在异地任职的项目经理及相关人员也都会提前连夜乘飞机、高铁“紧急到岗”，而由于工程监理单位受制于建设单位，根本不敢把真相报告当地主管部门等情况，要求所有会员单位，逐月对各自提供工程监理的项目施工单位的项目经理及专职质量管理人员、专职安全生产管理人员进行考勤，并报协会汇总后统一报当地建设主管部门处理，同时向会员单位承诺，协会仅是统计汇总，而绝不会把项目的名称及相关各方责任主体的信息泄露出去，从2016年1月至4月，该监理协会逐月向当地建设主管部门报告了经汇总统计的各项目施工单位的项目经理及专职质量管理、安全生产管理人员的到位情况，而当地建设主管部门接到协会的汇总统计报告，要求协会必须把所有统计汇总的各建设项目的详细信息一并随附，协会只好失信于会员单位而一并随附，但结果是，包括建设单位在内的工程建设相关各方纷纷找工程监理单位“算账”，为规避来自相关方面的巨大压力，所有工程监理单位自2016年5月起，再也不敢继续报送项目经理及相关人员的考勤情况了，该协会开展的这项极为正常的工作也只好就此作罢。
工程监理单位本来就应该独立于建设单位，但一直以来，工程监理却是事事受制于建设单位，建设单位不顾工程施工成本肆意压低工程造价，为缩短投资回报周期不顾工程质量和施工安全而强令施工单位盲目赶等行为，工程监理单位明知后果严重也不敢抵制，以致工程质量事故和施工安全事故频发。对于工程质量隐患、施工安全隐患，以及建设单位的某些违法、违规行为，工程监理单位敢向政府主管部门报告吗?除非不怕被建设单位中止合同，就是不中止你的合同，下一项目的工程监理招标，还有你的份吗?
给予建设单位绝对或过大的定标权，并由建设单位独立委托工程监理单位和支付工程监理费，工程监理单位根本不可能做到向政府负责，而且在日常的工程监理活动中，发现的大量的工程质量、施工安全、工程造价及腐败等问题，不仅不可能向政府主管部门报告，反过来会帮助建设单位隐瞒遮掩违法、违规行为。目前，我国的工程监理从业人员近百万，经历了监理制度试点推行以来28年时间的磨练，高素质的专业技术人才大有人在，如能把这么庞大的工程监理队伍打造成为各行业、各级政府主管部门工程质量监督、施工安全监督、工程造价审计，以及反腐倡廉的“帮手”和“耳目”，确实具有重大的现实意义，但其前提必须保证工程监理单位不能受制于建设单位。
1.5 工程监理单位只能帮助有能力且愿意配合的施工单位提升安全生产管理的品质
按照现行《刑法》规定，工程监理单位违反国家规定，降低工程质量标准，造成重大安全事故的，将对直接责任人员处于相应的刑罚。《刑法》规定工程监理单位直接责任人员处于相应刑罚的重大安全事故并不是工程施工过程发生的，而是工程建成使用后发生的。对于工程监理单位来说，就是工程施工过程由于质量控制不符合设计要求或质量标准，酿成建成后的建、构筑物本体发生重大安全事故，也就是其他任何一方购买的经工程监理单位确认质量合格的建、构筑物本体，而不是工程施工过程安全生产管理的监理服务问题。按照现行相关法律、法规的规定，施工阶段的工程监理，除了《建设工程安全生产管理条例》及经国家标准《建设工程监理规范》(GB/T50319—2013)细化的“五个审查、一个巡视和两个报告”的监理责任外，没有任何法律、法规规定工程监理单位需要承担工程施工过程有关安全生产管理的责任。
随着我国改革开发的不断深入，特别是近年来，我国的建设投资规模不断扩大，建设项目持续增多。作为施工主体的施工单位的施工作业人员的构成也发生了质的变化，专为工程施工投标而设立的大量“空壳公司”和“僵尸公司”的客观存在，以及大量缺乏质量、安全意识的农民工，成了建筑工程施工作业的主力军，且由于以包代管，倒卖工程，李逵中标，李鬼进场等现象得不到应有的遏制，作为工程现场安全生产管理责任主体的施工单位的项目负责人的项目经理，多由未受过正规的工程系列高等学历教育或培训的“执行项目经理”顶班，专职安全生产管理人员也多数未能到岗，施工单位工程现场的质量管理体系和安全生产管理体系多数不健全、不得力，安全生产管理文件资料多由资料员编造并代为签字，以致工程现场安全生产管理较为混乱，安全生产管理的形势日趋严峻。
对于目前工程施工过程安全生产管理，仅靠工程监理单位的“五个审查、一个巡视和两个报告”确实是远远不够的。而由于工程监理的行业特性所在，工程监理单位只能帮助愿意配合的施工单位提升其安全生产管理的品质，而不可能对工程现场人的不安全行为、物的不安全状态，以及众多不安全的环境因素进行有效的监督并制约，当前的建设工程现场，确实需要一个真正具有安全生产监督和处罚功能的服务单位，与工程监理协同配合工作，这也应是应对当前严峻的建设工程安全生产形势的客观需求。
2 建言
2.1 尝试推动“改变工程监理委托模式”的转型
——将工程监理单位由建设单位委托，改为“政府委托”或“政府+建设单位共同委托”
“改变工程监理委托模式”的转型包括“委托模式全改变”和“委托模式半改变”。所谓“委托模式全改变”的转型，就是把目前工程监理单位由建设单位委托替换成为政府主管部门委托，政府主管部门通过公开招标选定工程监理单位，工程监理费用采用“集中专户管理并统一支付”，由建设单位按规定计费标准、计费规则或有关方面、行业认定的成本价费额，在工程开工前将工程监理费全部统一缴纳到当地政府主管部门的专用集中专户，由当地政府主管部门按项目工程进度向工程监理单位直接支付。而“委托模式半改变”的转型，就是把目前工程监理单位由建设单位委托替换成为政府主管部门和建设单位共同委托，则由政府主管部门和建设单位联合进行公开招标、定标，并共同与工程监理单位订立“三方”的委托合同，工程监理费用的计取和支付与“委托模式全改变”相同。
“改变工程监理委托模式”对于“落实包括工程监理单位在内的五方责任主体的质量安全责任，强化对工程监理的监管”，以及确保工程监理单位“既向建设单位负责，又向政府负责”是最为有效的，由此一来，工程监理单位无需受制于建设单位，工程现场若有半点工程质量隐患、安全隐患，时刻都能向政府主管部门报告，建设单位主管人员如在工程造价控制方面存在不实等违法行为也敢于抵制。其中的“委托模式半改变”较之“委托模式全改变”虽然效果差些，但由于仍然保留了建设单位适当的话语权，相对较为可行，应为首选。
对于工程监理“委托模式半改变”的转型，地方政府主管部门并不需要直接参与选定工程监理单位，而是通过开展工程监理单位的实时信用评价，并把实时信用评价列入工程监理招标定标的主要依据之一便可以体现无遗，而对于“工程监理费集中专户管理并统一支付”的做法，早在2008年，山西省和山东省的青岛市便有成功推行的经验。为了“落实包括工程监理单位在内的五方责任主体的质量安全责任，强化工程监理的监管”，特别是要确保工程监理单位“既向建设单位负责，又向政府负责”，这应是不二的选择。
2.2 研究制定工程监理工作标准，废除不合理的规章，规范行业管理
——正本清源还工程监理本来面目，让“强化工程监理监管”有据可依
要强化工程监理的监管，必须首先知道究竟要监管什么?而由于建设工程的复杂性和工程监理作为咨询服务行业的特殊性，必须制定出具体、详细的工程监理工作标准，明确工程监理单位“既要向建设单位负责，也要向政府负责，建立健全监理报告制度”的具体内涵和实施办法，并废止各行业、各地方政府主管部门多年来众多不合适的行业部门规章和地方性法规，正本清源地让工程监理单位和社会各界都能知道工程监理的日常工作，究竟包括哪些具体的工作内容，这些工作需要做到什么程度、什么节点，并在什么时限内完成才算履行了职责等，并为各级政府主管部门强化工程监理监管提供真正、有效的依据。这也是把党中央、国务院关于“特别是强化对工程监理的监管”的要求落到实处的一大关键点。
2.2.1 集中整合，统一全国各行业的工程监理单位资质管理及各行业的监理工程师管理，构建全国统一的工程监理队伍和全国统一的工程监理市场。
2.2.2 遵照国家现行相关法律、法规有关工程监理的规定要求，梳理并明确全国统一的工程监理单位及监理工程师的义务、权利和职责，以求相关各方都能走出对工程监理行业的认识的误区，并废除各行业、各地有悖国家相关法律法规，以及不顾工程监理行业的特性和实际承受能力，而片面强调工程监理作用的某些不合理的、层层加码的规定和要求，如“旁站监理”等，让工程监理的性质特征和责任范围正本清源。
2.2.3 遵循俞正声主席和全国政协委员们有关“监理单位既要向建设单位负责，也要向政府负责，建立健全监理报告制度”的建言，研究制定全国各行业统一的，符合工程监理行业特性的“工程监理工作标准”。推动工程监理委托模式的转型，改变工程监理单位受制于建设单位，而难于发挥应有的独立第三方主体作用的现状，把工程监理打造成为真正能够“既向建设单位负责，又向政府负责”的行业。
2.2.4 正确认识工程监理与工程施工承包的本质区别，充分考虑工程监理肩负法律赋予的工程质量控制和安全生产管理的监理重任，工程监理的品质事关社会公众利益和人民生命财产安全，以及“既要向建设单位负责，又要向政府负责”的特性，坚持不把工程监理收费作为定标依据，并制止把价格竞争引入工程监理招标的不合适做法，务实促进工程监理行业的健康发展。
2.3 尽快制定工程监理成本价格，引导行业健康发展
——工程监理法律地位和重要作用众所周知，物有所值更是毋容置疑，制定工程监理成本价格是确保行业健康发展之本
鉴于工程监理行业的性质特征与工程勘察、工程设计、工程施工、工程造价咨询及工程招标代理等其他服务行业绝然不同，为贯彻落实党中央和国务院关于“强化工程监理的监管”的要求，以及俞正声主席及全国政协委员们有关工程监理的建言，制定出台工程监理的成本价格不仅势在必行，并且迫在眉睫。对于工程监理的成本价格的制定，应该充分考虑不同地域的成本差异问题，对于北上广深等经济较发达城市，由于物价水平和工资水平相对较高，工程监理单位的企业管理成本和工程监理人员工资成本也高，工程监理的成本价格的制定应设置有不同地域的调整系数。
为保护工程监理单位合法权益，引导工程监理行业健康发展，确保党中央、国务院关于“强化工程监理监管”的要求，以及俞正声主席及全国政协委员们有关工程监理的建言尽快落实到位，在工程监理成本价格未有制定出台前，相关主管部门应尽快发文加以规定或引导，暂把2007年国家发布的工程监理计费标准的收费基价下浮20%后的价格作为工程监理的最低成本价格。
2.4 试点推行“安全生产管理专项监督服务”
——将部分工程监理单位的服务对象转换成为“政府”或其所属的“安监站”
如前所述，由于工程监理的行业特性所在，工程监理单位只能帮助有能力且愿意配合的施工单位提升安全生产管理的品质，而不可能对工程现场人的不安全行为、物的不安全状态，以及众多不安全的环境因素进行有效的监督并制约。当前的建设工程现场，确实需要一个真正具有安全生产监督和处罚功能兼备的服务单位，与工程监理协同配合工作，这也应是应对当前严峻的建设工程安全生产形势的客观需求。
推行“安全生产管理专项监督服务”实为工程监理单位“转换服务对象”的转型。即由各级政府主管部门采取向社会购买服务的方式，通过招投标竞争，选择部分实力雄厚的工程监理单位，组成各级安监站统一领导并授权或半授权的若干施工安全执法分队，协助各级安监站开展施工安全的监督执法活动，以弥补和解决目前各级安监站的监督员数量严重不足和编制受限而无法发挥应有作用等实际问题。事实上，由于安全生产监管的责任如山，各级政府主管部门及众多建设单位，也确实都有这方面的需求。
对于“安全生产管理专项监督服务”的推行，首先需要解决的关键问题是，专门从事安全生产管理监督服务的专项费用如何计取才合理，并且能够调动广大实力雄厚的工程监理单位参与投标，并进入安全生产管理监督服务单位备选名录的积极性;其次，必须强制建设单位委托该项专项服务。
当前，我国的建设投资规模与日俱增，建设项目持续增多。推行“安全生产管理专项监督服务”，既是主动应对当前严峻的建设工程安全生产形势的有效办法，又可为国家培育了一支专业化从事安全生产管理的监督服务队伍，对于促进工程监理行业的转型和健康发展意义重大。
3 结语
潮平两岸阔，风正一帆悬。中共中央、国务院有关“强化工程监理监管”的精神催人奋进，俞正声主席与全国政协委员们有关工程监理的建言砥砺前行，工程监理行业的改革发展和健康发展发展已经有了璀璨夺目的顶层设计，在各行业和各级政府主管部门的正确引领下，广大工程监理单位暨工程监理人员必将不忘初心、继续前行，为推动工程监理行业的改革发展和健康发展而努力工作。
本文作者为：深圳市监理工程师协会会长 方向辉
