《第一财经日报》记者23日获悉，财政部联合四部委日前发文规范土地储备和资金管理。其中一个重要的内容是，今年开始，各地不得向银行举借土地储备贷款，新增土地储备项目所需要的资金，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分通过发地方债的形式来解决。

  财政部日前下发的《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》(下称《通知》)指出，自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。地方政府应在核定的债务限额内，根据本地区土地储备相关政府性基金收入、地方政府性债务风险等因素，合理安排年度用于土地储备的债券发行规模和期限。

  规范地方政府融资

  财政部财政科学研究所副所长王朝才告诉《第一财经日报》记者，按照新预算的要求，只要是地方政府借钱，就要通过正规的渠道，通过发行地方政府债券的方式。新规主要是解决了地方政府借债的正规化，避免地方政府隐性债务的进一步扩大。新的规定也就此“斩断”地方政府通过土地抵押去银行获得贷款的另外一只“手”。这与新预算法的要求是相一致的。

  《通知》明确，土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。

  《通知》还要求对现有土地储备机构进行全面清理，截止日期为今年年底。“按照事业单位分类改革的原则，各地区应当将土地储备机构统一划为公益一类事业单位……土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。”

  “原来的土地储备经常被经营性的公司来管理，也就是把国家的土地资产作为经营性资产到市场上去运作，导致了资产管理的混乱和国家债务行为的不规范。现在重新规范土地资源作为国家的资产进行管理，相应的管理机构也要事业单位化。”王朝才对本报记者表示。

  对于存量土地储备贷款，《通知》指出，将对2015年前发放的贷款进行清理甄别，认定为地方政府债务，应纳入预算管理，承担偿还责任，并逐步发行地方政府债券予以置换。这些债券将会在核定限额内统筹发行。

  影响效力有限

  民生证券研究员固定收益组负责人李奇霖告诉《第一财经日报》记者，城投公司作为土地储备项目的项目主体，新政将主要对城投公司造成一定的影响。“在过去，很多偏远地区的城投公司是通过荒地抵押获取融资去做基建，新规出台之后，这种方式将难以为继。”

  过去，有很多城投公司等经营性机构拿没有开发的“生地”作抵押，从银行拿到贷款之后，做土地整理，将整理好的“熟地”进行“招拍挂”，以此获得土地出让的收入，再把过去的债务还掉，并通过这种方式来赚钱，这种模式在各地并不是秘密。

  民生证券研报认为，由于地方土地出让情况不佳、土储机构管理不规范等原因，土储项目违规融资问题一直存在。包括城投公司利用监管漏洞将用于储备项目的信贷资金违规用于基础设施投资、保障房建设等。

  此外，土储机构和城投公司关系不清，加重了地方政府债务问题。为了发挥土地抵押融资效率的最大化，不少地区城投公司与土储机构的人员配置属于同一套人马，职能混淆，土地资产违规融资频发，造成地方政府债务无序增长。

  上述研报称，《通知》出台后将厘清土储机构和城投公司之间的关系，土储机构的融资职能将取消，由地方政府专项债覆盖，土储机构和城投公司之间将是“政府购买服务”的关系，城投公司作为项目承接主体参与土地前期开发，相比于过去企业一厢情愿声明“以土地未来出让收入作为偿债资金来源”更具法律效力和增信效果。

  中债资信研究报告认为，《通知》是对国土资源部2012年发布的《关于加强土地储备与融资管理的通知》(162号文)的延续和执行。“162号文”发布后，各地已经启动城投企业土储职能的剥离工作，截至2016年2月23日，大部分公开市场发债的城投企业已不再承担土地储备职能，仅承担土地一级开发业务。

  不过，新规对于地方政府融资的约束效力还有待检验。一位华东地区城商行人士对《第一财经日报》记者表示，即使阻断土地融资的渠道，地方政府仍有多种方式绕开限制从银行贷款，包括利用国有资产比如医院收入等向银行抵押获得融资。在经济不景气的背景下，银行也大大收缩了对实体、民营企业放贷，更愿意贷给地方融资平台和有国资背景的公司。