白云区作为广州市中心六区之一，最明显的区域特征在于城乡二元结构并存：时至今日，太和、人和、江高、钟落潭北部四镇的总面积为494.87平方公里，远大于白云辖区300.92平方公里的城区面积。当前，伴随城市化进程向纵深推进，白云区农村管理区域已呈现明显的城市化特征，如何进一步创新管理体制机制，提升行政服务效能，成为决策者必须思考的问题。

  街道行政区划调整一周年，改革及发展成效明显，引发了各界对于撤镇设街的联想。不过，撤镇设街或许不是重点，重点在于明确北部四镇的功能定位。

  现状  

  北部四镇城市化进程加快

  2004年6月，白云区本着“撤小并大、撤弱并强”的总原则，把辖内的9个镇合并调整为4个中心镇。其中，撤销神山镇，并入江高镇；撤销龙归镇，并入太和镇；撤销九佛镇、竹料镇、良田镇，并入钟落潭镇；保留人和镇行政建制。至此，白云区农村区域全部纳入北部四镇管辖，延续至今。

  当时的区划调整基于两个原因：一是以现中心镇为核心，着眼于广州市未来卫星城市的建设，将农村地区统一划分为流溪河北岸产业区、机场控制优化发展区、大帽峰山生态发展区和北部整合发展区，以利于各类相近资源在更大范围内的融合、共享和互补，加速人流、资金流、商品流向中心镇的集聚；二是使全区镇级行政区域均能享受省市中心镇政策扶持。

  十年来，伴随广州整体功能定位调整、城市轨道交通设施完善与城市产业人口结构演变，北部四镇城市化进程日渐加速，超出了决策者当初的预想。

  以太和镇为例，该镇紧邻白云区京溪街、同和街，毗邻天河区，地理区位良好，目前已成为广州中心城区产业、人口疏散外溢的承接地。该镇所辖的大源村尤其突出，面积为25平方公里，户籍人口仅8600人，但外来人口已超过15万人，出租房超过两万多套。该村城市特征明显，货运市场集聚、出租屋数量大、流动人口多，社会管理服务任务繁重。

  其余三镇情况各有不同，但城市化水平均直线走高。江高镇辖内有广州高新区民营科技园，该园区覆盖范围已扩至“一核心区加四大园区”，已从单纯的制造业集聚园区转型为产城融合的功能新区，发展定位为“总部经济 产业化基地”，产业、人口结构发生质变；人和镇紧邻白云国际机场，已被纳入广州空港经济区规划范围。当前，广州正加速建设国际航空枢纽、发展航空大都市，人和镇将成为重要拓展空间；钟落潭镇区位离中心城区稍远，但伴随高职园区与广州国际健康产业城的开发建设加速，即将迎来城市化小高潮。

  城市化进程提速，社会管理已呈“小马拉大车”之态。当年，新组建江高镇配行政编制67名，太和镇配行政编制64名，人和镇配行政编制58名，钟落潭镇配行政编制75名。近年来，四镇行政力量略有调整增加，但整体无较大跃升配置。如何进一步创新管理体制机制，提升行政服务效能，已成为决策者必须思考的问题。

??对策  

  行政资源下沉基层需提速

  街道行政区划调整一周年，改革及发展成效明显，引发了各界对于撤镇设街的联想。

  不过，行政区划调整不是小事，酝酿、决策周期往往较长。据记者了解，就白云区本轮街道行政区划调整而言，白云区从2013年3月就启动了调研，经过近9个月的前期准备，在充分调研论证和广泛听取社会各界的意见建议基础上，再经广州市政府审批并实施。在我国的行政架构中，乡镇是一级政府，其区划调整程序比街道更复杂一些。

  撤镇设街或许只是设想和呼声，但让行政资源下沉基层则是众望所归。目前，许多发生在街道办事处、镇政府眼皮底下的事情，因为街镇没有管理权，只能视而不见，而区县级政府部门却由于人手不足、离得远，又不能及时解决，久而久之就出现了许多管理上的“盲点”和“空档”。这就是基层公共服务中普遍存在的一对矛盾——“管得着的看不见，看得见的管不着”。

  去年至今，白云区已在城市管理、综合执法、食药监管等领域展开探索，以街镇为单元统筹行政资源，开展社会管理。拿城市管理来说，全部环卫保洁工作由区本级统筹实施，一并理清市管、区管、委托管、街管、移交管、自管等各种责任，区内42段、110.8万平方米道路由区城管局重点负责，其余道路全部由属地街镇负责组织落实常态化保洁管理。

  除区一级统筹推进行政资源下沉外，各镇亦充分发挥主观能动性，切实提升公共服务效能。

  如太和镇在大源村开展社会服务管理工作改革试点，将服务和管理重心下移至村社，建立全区首个村级社会管理综合服务站，负责社会治安、消防安全、安全生产、出租屋管理、环境卫生、查控“两违”、计划生育、信访维稳等工作。该服务站有5支管理队伍，分别是房管员64人，环卫队120人，治安员50人，围院式看护员42人，特勤支队近70人。

  目前，大源村被设置为32个网格，管理队伍和村社干部一起捆绑下沉各个片区，面向所有居民开展服务。投入方面，除少数治安员与围院式看护员外，绝大多数人员经费由镇财政负担。

  观察人士认为，对于白云区而言，撤镇设街还不是核心问题，核心问题在于顺应广州市的发展战略，研究清楚各镇所属片区的功能定位，以城市功能发挥作为管理体制创新的基本点和出发点。“必须避免为撤而撤、为分而分，怎么撤分要结合空间、人口、产业布局作系统研究，一旦撤分，不能很快改回去，造成行政成本、行政资源的浪费。”上述人士说。

  延伸阅读  

  中国大城市镇街区划调整动向

  北京市昌平区：天通苑、回龙观是北京市最大的两个经济适用房小区，“体量”相差无几。2012年底，原东小口镇“一分为四”，在保留东小口镇的基础上，增设天通苑南、天通苑北和霍营3个街道办事处。“一个将近40万人口的大社区，靠一个镇来管理肯定是不行，一分为四以后，无论是环境秩序，社会治安，还是配套设施的建设都在改进，居民满意度也逐年提高。”昌平区区长张燕友今年初在接受媒体采访时表示，目前关于回龙观的区划调整方案正在研究。大体上将采取东小口模式，拆分成几个街道。

  天津市滨海新区：去年初，滨海新区街镇行政区划调整方案和部分功能区整合方案正式出台，新区街镇行政区划由27个街镇调整为19个街镇，功能区由12个功能区整合为7个功能区。滨海新区区委、区政府统领功能区和街道工作。功能区主要负责统筹区域规划、经济发展、城市建设等。街道在发展经济的同时，着力做好民计民生和社会管理等工作。

  上海市普陀区：1月6日，普陀区对行政区划进行了调整，“万里地区”从长征镇析出，设立万里街道办事处，长征镇行政区划作相应调整；撤销真如镇建制，设立真如镇街道办事处。普陀区政府相关负责人说，长征镇人口规模偏大，达到23.1万人，而北片万里地区的人口规模（实有人口总数62741人）、地域面积（3.3平方公里）已基本符合设立街道的条件。此举旨在解决万里地区行政管理和资源配置不足的问题，满足群众需求，改善民生。

  深圳市原特区外：《深圳市基层管理体制改革指导意见》于今年年初正式印发实施。根据该《意见》，将原特区外比较大的街道进行拆分合并，增加14个街道，实现管理精细化和扁平化。鉴于拆分街道事项较为复杂，指导意见明确提出要试点先行、分步推进，今年上半年首先在龙华新区试点启动，在总结经验的基础上，再在其他区的街道启动。