养老地产政策法规解析——把握产业发展脉络
在政策引导下，养老产业成为社会的一个大热点，各界力量都开始关注或积极投身养老产业，各种乐行、各种模式的“养老”项目不断的涌现，养老产业的春天不进来了，还比较热。而同时，我们又可以看到更多的迷茫，政策如何把握？项目如何定位？养老服务怎么做？养老陈烨如何能够快速、健康、持续发展，是摆在眼前的重要课题。
在这样一个历史时点，2014年4月18日，“2014清华同衡养老产业与养老地产高端论坛”在清华科技园国际会议中心成功举办，近500名关注养老地产业发展耳朵人士齐聚一堂，讨论中国养老产业的发展大计。本次论坛由清华大学建筑学院、清控人居集团、清华同衡规划设计共同主办，今天论坛分为五个个板块，论坛上午各方专家针对养老地产行动模式、政策法规解析、模式产品研讨等进行了精彩的讨论，下午进行专家案例复盘研讨和“为老爸老妈的幸福生活”为话题的情景话题讨论。
会议时间：2014年4月18日(上午)
会议地点：科技大厦(国际厅)
会议主题：养老地产政策法规解析——把握产业发展脉络
主持人：有请第二版块的特邀主持人中国人民大学土地政策与制度研究中心主任叶剑平先生，有请！
叶剑平：各位上午好！下面进入本次论坛的第二版块，政策法规解析—把握产业发展脉络。一个产业的发展毫无疑问要有战略，要有一个策略和政策法规的宏观环境。今天我们有三位嘉宾包括我自己从养老地产政策方向来进行探讨。第一位嘉宾是民政部管理干部学院的教授博士成海军先生，第二位是民政部社会福利和慈善事业促进司老年人福利处处长王辉，然后是我，我是在是研究土地，在上一届参加论坛的时候觉得土地和养老关系也有很大关系，没有地就没有支撑，其他的问题就变成空中楼阁，当然还要有资金。现在开始第二版块演讲，我们有请政部管理干部学院的教授博士成海军先生，有请！
成海军：各位上午好，欢迎大家来清华共同交流关于养老的问题，我觉得中国现在产业化进程走了十多年已经形成初步规模，但是没有形成一个良好产业发展状态和产业链，这里，我主要是对去年政策的回忆，以及展望未来的企业发展，现在将自己关注的几个角度和大家交流一下。
2013年整个国内对养老服务业的关注，主要是国务院《关于加快发展养老服务业的若干意见》(以下简称国务院35号文件)，，社会各界反响强烈，十分关注。从老龄产业促进拉动消费、扩大就业、实现产业转型这三个角度来看，目前转型还不够，应该说刚刚开始。从老年产业构成的情况下我认为三个方面，一个养老服务，一个养老产品和养老产业链三个方面，其中养老服务业应该是核心。
养老服务业最近十多年有发展，但是就去年情况来说在产业发展中的比例还比较低。截至去年底，我国60岁以上的老年人突破了二个亿，占人口超过总数的14%以上。从社会服务业角度来看，整个民政所有的社会服务业只占整个国家第三产业的0.9%，其中养老产业占的比重比较大，如果和国外比的话，国外的社会福利业社区角度看占30%，就业也占30%。发展中国家占12%，中国目前不到1%，由于统计口径不同大体1%左右。我们民政投入的经费3683个亿，占GDP19%，占财政3%，比前年增长了14.1%，但是总的比重也就是3%，这3%有7.8%是社会福利事业，其中包括养老。老年产业涉及到医疗、健康、休闲、产业文化、地产等应该说刚刚起步。
第二，产业发展不平衡，大家觉得中国需要福利机构，目前每千人拥有29张床位，比前年提高了3.5%，但是大家也要注意我们农村的养老机构，也就是农村敬老院体制的缺陷，全国入住率为42%，入住率较低。这就造成一方面经济发达地区城市我们老年床位需求非常旺盛需求，床位供给不足，而另一方面在农村欠发达地区又入住率不足。从市场角度来看，分析国务院的文件，包括我们在养老“十二五”规划里面大家分析未来中国五年市场的走向会投入养老服务业的有五千亿的资金，政府只需要拿10%就可以把市场效益盘活，但是目前进展比较缓慢，由于政策的滞后，所以服务业进展比较慢。
第三，供给主体单一，社会效益和经济效益比较偏低，长期以来中国是政府主导的国家，在转型的过程中民营的福利机构发展已经比较多，但从时间节点来看，也就是最近五到十年的时间，还不够充分，结构还不够完善。
第四，生产要素供给不足，难以支撑土地发展，养老产业土地、资金、劳动投产不足。如果站在2014年、2015年，我们来看政策导向，我觉得划拨方式对服务业是巨大的促进，我们现在定位是促进还是管理？我觉得这个阶段更多要促进它，管理也很重要，但是这个阶段强调促进。社会办养老机构也存在资金不足的问题，去年我在这个讲台上说过金融产品和融资机构对养老服务业的这种支持非常重要。再一个劳动供给方面，服务人员的学历、专业知识、收入、人口流动等都是很大的问题。大家看看医改，看看劳动社会保障，看看卫生，有关这些话题的报告都会有一个重要的部分，就是要改善医疗人员的待遇、工资水平，那么很少有人为养老服务员的待遇去呼吁，往往市场关注角度更加专业化，但是政府要关注职业化。
第五，社会秩序比较混乱，缺乏行业的规范。我国民政部前年以来出台来一系列关于行业规范的文件和规定，行业内大家可以看到举办论坛的非常多，北大、清华有、发展研究中心也有，其他学术中心也有，甚至养老机构最近几年举办论坛也很多，社会关注是好事，但是乱象不规范，尤其是养老服务业监管模式，虽然事前审批非常严，但事中事后监管模式不够。
接下来，我们谈谈下一步的打算。从中国目前养老服务业的角度来，我觉得最重要的是要理清政府、市场和社会的关系，其实这个话题也已经说了20年。改革35年以来，大家都关注更多的是政府在养老服务业的举措，比如保基本、兜底线、建机制，兜底线是兜五保，包括我们低收入群体，低保对象。然而，我觉得政府应该建一个机制，怎么样充分发挥市场机制。去年11月1号，国务院电视电话会李克强总理提到政府职能转变和机构改革，11月8号人民日报全文发布，里面有一句很重要亮点，政府是路灯，路灯意味着照亮所有的路，同时政府是红绿灯，制定规则放哪个车走，限制哪个车走，但是政府不能开车上路，开车上路责任是企业和社会主体，这并不意味着在养老服务行业上政府推卸责任，我觉得政府在规则和定位方面多举措应该更好，很多人疑惑政府为何不投入养老服务业，而我觉得建机制比投入更重要。
第二产业产能生产过剩，第三产业不足1%，钢铁、水泥、平板玻璃产能无法消化，怎么把第二产能消化合理转型到第三产业，调结构、促改革这是政府一个非常重要的任务。所以我觉得今年8月份即将出台的养老服务业规划，一定要调动市场的资源。调动市场资源最重要政府的是把行政审批下放，同时社会团体、社会组织进行改革，四类社团进行直接登记，核心一点就是调动市场资源，激发市场的活力和内升动力，这里面有一个问题，市场活力和内升动力，好比之前我在新闻媒体看到有三个门，一个玻璃门一个弹簧门一个旋转门，玻璃门隔着玻璃一看，撞上去会碰头，旋转门大家旋转一圈回来了，弹簧门就是大家去了又被弹簧了，我们一定要改变这三个门，给养老产业很大的支持。目前，国家31个省都有关于支持养老产业的文件。
关于机构养老主体的投入，应该是领导民营资本。关于医改问题，去年国家在12月31号出台一个文件，其中有一句话是具备条例的公立医院在一定条件下适时的向民营转型，整个产业布局养老服务业，包括医疗服务业。大家可以将“养老35号”和“医疗45号文”联系起来解读。我觉得“9073养老模式”产业不能仅仅关注其中的“3”，更要关注“907”，将现实社区和居家连在一起的。我觉得无围墙敬老院可以促进产业看好，最近社会呼吁也在增多，虚拟养老机构，政府主导企业介入，社会组织出面，利用网络化和信息化作为平台，志愿者参与，专业社会引领六个角度促成区域范围内养老服务业的发展。这样也有可能改变我们面临投入大规模的养老床位的状况，意味着养老地产定位必须服务于绝大多数中国特色居家养老，我们目前主体还是初级阶段。
老年产品的生活用品市场。对于老年人的护理，前年中国老年人口是1.94亿，去年超过2亿，其中还有一部分特殊人群，高龄老人2200万，贫困、低收入2300万，失能3600万，空巢9900万，约占老年家庭总数的50%，部分城市高达70%。还有留守老人、失独老人等500万。关注养老护理员的培训，就我观点来看培训是一个市场行为，在座的关注是对的，但是政府更应该关注养老护理员的职业化。现在在养老领域只有一个职称就是养老护理员，人事职业大典十年举行一次，去年刚变，政府应该在养老行业多设一些职称，日本就有四个结构。另外，我觉得政府应该做养老护理的职业化，专业人员的考核、评价、激励以及流动机制，四大机制建设进入职业化的状态，目前我们这些都不够。
还有一个发展老年旅游业，去年国内是32.4亿人次，仅去年一年，我们内需非常发达，政府去引导，市场靠市场活力和内升动力去做。我们长期以来往往重视入门的门槛，养老服务业审批，企业转型很大，如果养老产业能够把前置审批取消，重视事中事后的问题，会好的更多。谢谢大家！
叶剑平：谢谢成教授，成教授从中国养老现状分析入手谈到养老服务需求非常大，但是提供服务不到10%，提供投资需求也很大，目前市场真正投资也不到10%，说明在养老服务方面我国是稀缺的。养老是一个老龄问题，却是一个朝阳的产业。成教授说如何破解这样一个难题，首先是政府把三个门要搬出，敞开门让市场发挥作用。政府不能缺位，去规范它，这个也符合未来中国整个社会的发展，政府干政府的事，让市场发挥更大的作用。提出了有养老的服务要职业化、专业化等重要观点，没有标准就出现各种各样的欺诈、社会不规范的行为，政府的作为要建立规章制度以及建设上。下面我们有请民政部社会福利和慈善事业促进司老年人福利处的处长王辉处长演讲，他的题目是养老服务业相关政策解读，欢迎。
王辉：大家上午好！今天我分享这样一个话题，养老服务业相关政策知识。三个问题，养老服务的市场有多大？政府在做什么？企业家准备好了吗？
养老服务的市场有多大？我想今天超脱一些数据上面的东西，换两个角度，一个在座的诸位大家来思考一下您自己的老年生活要怎么过？刚才叶教授说了看看导师，导师的医疗问题交给医生，但是心里问题一定留给自己。我们想过我们自己的老年生活吗？下午有一个版块为老爸老妈设计老年生活，我们自己呢？对于我们即将到来的老年社会我们有考虑过吗？没有考虑过，我们可以安安心心问一下自己，如果我到了60岁我的生活会怎么安排？那么就有第一个概念，哈佛大学教授提出的概念，老年是人生的第三生命。通常我们讲零到三岁第一生命，30岁到60岁是第二生命，60岁以后第三生命。我们所有人生的梦想围绕60岁以前展开的，相对来说60岁以后时间太短了。如果老龄化是一个60岁以后可能到90岁的三十年，在这个时间里面大家有没有考虑我们还可以再去有个一个新的职业，我们再去培养一个新的爱好，没准我们会再次谈一次恋爱，这个就会引申出一个更大问题。当您设计您60岁以后的生活时候，你整个人的精力包括你财力会有充分的调整。第三生命你要认真的思考，重新的设计包括对你生命进行再投资，养老对生命的投资，我呼应陈首春教授的一句话，他说做保险是对生命的尊重。我呼应他提出来的买保险对生命的尊重，各位董事长你们做养老地产，我们加一句做养老是对生命的投资，我们以前考虑钱花到0到30岁，或者30岁到60岁，我们有没有想过我们怎么把我们钱在60岁以后重新的很好安排，重新的设计。我一个人这么想可以，大家都这么想，全社会都这么想，整个家庭都这么想，大家会看到这个社会会发生变化。这样变化包括方方面面，当然包括我们养老服务的市场。
咱们看第二个问题。大家观察一下你身边的养老服务的需求，看看我们父母，看看我们身边老人，其实大家对养老的概念了解比较浅。任何一个市场发展起来取决于三个要素，消费人口、消费能力、消费意愿。我们老年人越来越多，老年人的收入越来越大，然后我们老年人越来越愿意为自己花钱，在这里我给大家举一个例子，我在日本进行了统计，日本老年人消费尿不湿、纸尿裤的数量已经超过了孩子，这意味着什么？日本是老龄化的社会！意味着社会人口结构发生变化的时候，市场消费结构一定是随之变化的，这样变化对中国来说同样适应的，可以想像中国市场空间有多大。这样的背景之下我回答我们成教授提出的问题，政府在做什么？政府做的也是两块。政府首先要转变观念，转变观念以后要调整政策。准备观念有三条：第一养老服务是一个产业，因为它能够拉动内需、拉动投资，因为它能成为整个战略经济的重要组成部分，是转变经济增长方式的一部分，调整产业结构的一部分。第二要让市场起决定性的作用，要让市场在养老服务资源分配中起决定性作用，意味着我们制定更好的规则，规范市场秩序，让市场引导老年服务业的发展。第三全面深化体制改革。
整个体制要变，我们养老服务刚刚发展处于转型期，体制转型，我们处在从旧体制向新体制转型的观念。什么是旧体制？由我们政府统包、统统。由政府建养老院，我们建福利院或者给一些补贴，这个是旧体制，这个体制面对当前两亿老年人，他多层次的养老需求的时候，一定不能满足。这个转变必须转变政府职能，政府要从养老服务直接供应方，变成养老服务的购买方和监管方，更多的动员社会力量，更多动员市场力量，把这个产业做大，这是三个概念。
这三个概念我给大家做一个例证，大家看看我们新一届政府的总理他是怎么想的。李克强克强总理做过一个演讲，他的演讲内容给我们养老服务业做了一个很好定位，即把服务业打造成经济社会可持续发展的新引擎，服务业发展有认识、结构上的问题，但是主要是体制机制的制约，必须坚持社会主义市场经济的改革方向，最大限度地为服务业发展松绑，规范市场经济秩序，为服务业发展增添动力、活力和创造力。
2013年是中国养老服务业的元年，为什么？因为我们有一系列的顶层设计，在总理领导之下，第一是规划，十二五养老服务体系建设规划，这是新中国建立以来第一个关于养老服务业的计划，意味着养老服务业纳入国民经济和主体的工作当中。第二是立法，老年人权益保障法的修订，专门增加一张就是养老服务，把养老服务的体系方方面面以法律形式给固定下来，我们说做养老我们有法可依。
第三个就是国务院出台了“关于加强养老服务的若干意见”的文件，意见很好的把总理改革的原则，产业化原则，市场原则很好的收入进去，文件收录各方意见，也有配套落实意见文件详细制定份公告，把任务分工到相关部委，绝大部分任务要求今年年底前完成。最新的进展大家可以上网去搜，去年9月份国务院文件出台以后随后地方出台了一系列政策，我们也在研究政策。比如说养老服务的评估，养老服务的标准化建设，养老服务人才建设，养老服务的设施，养老服务的土地供应，投融资体制改革，财政补贴当然还有试点。还有三个试点，一个公办养老服务的试点，中国改革试验区的试点，医养结合远程医疗的结合。
2013年是养老服务业的元年我们可以说现在在养老服务业的各项政策，一系列的政策设计都已经展开。这里面我用这个机会再一次代表我们行业主管部门做这样一个承诺，我们承诺两句话，第一对于所有支持中国养老的人才我们都欢迎，第二任何形式的合作都可以。因为我们深刻意识到养老服务业当前最突出问题其实就是两个字短缺，怎么解决这个短缺，我们意识到政府力量是有限的，我们也意识到有时候政府效率是低的，那么需要我们政府、官员本身谦卑下来，鼓励社会、动员社会，大家一起相互扶持合作，把这个产业做大。
第三个问题问在座企业家，在这样大背景之下，企业家们准备好了吗？行业内每天会有很多企业家的资源和交流，主要是两个问题，第一企业家你要不要进来，你要不要做养老产业？这是企业家是对大势研判的问题，不是算现金流和短期效益要大势研判。第二个怎么进入？养老产业链很长市场空间很大，买地是关键，我们怎么规划。养老产业分六大块，生活照料、老年护理、老年产品、老年住宅、老年休闲，六大块你做哪一块，在座朋友可能有很多房地产企业家，也知道老年住宅分六个分支，老年住宅、老年社区、老年公寓、老年护理院、老年医院。怎样营销，做一个什么样的品牌，在养老社区有很多模式，清和园还是泰康，你投资方式什么样，打造怎样的产品，提供哪种服务？这都是问题，我相信各位企业家有自己的想法。这里我想分享自己的一个观点，也是企业家关心的问题。上个礼拜我与日本企业家座谈，日本企业家提出一个问题，他们发现中国养老服务业市场很大，但是进来以后不挣钱，而且他们了解到中国企业家也不挣钱。我就给他讲了两个故事，一个故事是我说养老院与酒店，中国30年以前没有酒店，我们只有简陋国办的招待所，但是30年以后的今天，我们有各种各样的方便舒适酒店供我们选择，这30年是中国酒店行业从计划经济向市场经济转变的30年，养老服务业转变刚刚开始。
最后，我们刚才谈了利润，另外大家也可以交流一下如何提升养老服务业的品位。我不鼓励企业家仅仅做慈善搞养老，企业不盈利不可能，有钱有利润才能把这个产业推动起来。但是我想说我们不仅仅为了自己，我们把养老做好更多是对生命投资，对生命的关爱，对生命的尊重，这是伟大而崇高的事业，很崇高当然也很难。最后我把这样一句话送给大家，养生虽易，养老不易，且行且珍惜。谢谢大家！
叶剑平：非常感谢我们王辉处长精彩的演讲，提出了养老是对生命的投资，也让我们重新学习到我们要为我们生命进行投资。第二个说了政府在2013年的养老元年做了很多事，政府准备了也出台了各项的政策。后面就开始问在座诸位企业家准备好了没有？六大版块中我们到底是哪一块，或者在整个养老产业链里面我们是全产业链，还是某个部分，还是最基本的产业。我们政府做了很多事，政府顶层设计，更重要是市场中各位怎么发展怎么举措，后面我在最后大概十几分钟的时间来讲讲我的一些观点。
我的主题是“养老产业发展的用地引导分析”，在此，我说两个问题，一个土地供应，一个是金融。养老问题、养老产业、养老地产，刚才王处长也说了在六大版块中其中有一个地产，就是直接提供硬件设施的这样一个服务，其实就是养老+地产。养老+地产实际上有各式各样，刚才有说了有规模化的，有镶嵌在居住区里，当然也有专门为养老服务的等等，我曾经也去过日本，曾经也有疑惑，我们在做养老地产的时候，在一个社区都是老人你愿意去吗？或者到养老院去，你愿意去吗？我们在日本参观养老院，有些养老地产，下面是幼儿园，上面是养老院，老头老太太看着小孩唱歌跳舞很高兴，有些还可以帮忙照看一下，这种混合型也是养老地产。当然，走什么模式市场会说话，需求决定动因，靠市场解决问题。
那么说完养老，我们来说一下顶层设计。我们顶层设计实际上发展中还是有困境，好多顶层设计虚有其表，实施的效果确没有说的好听，就是可操作性差，所以无论是大到国家各种顶层设计，都需要重视政策操作性还有精确性，否则一规划一个号召没办法执行，发展瓶颈肯定是经济、政策、市场都不成熟。
任何国家都是一样的，一个事业的发展就会有税收，对于财税政策的支持，就如我们刚刚说到的，税收杠杆中如果投10%的财政收入就可以撬动整个市场100%的市场份额。还有就是金融制度，现在金融制度实际上也慢慢向养老地产这倾斜，目前处于探索阶段，不管是基金、建科包括房产税的投资等等实际上都在积极的举措。还有一个就是土地政策，土地刚才也说有些是划拨，但是划拨一般为非盈利公益性的，略有盈余的土地是不是划拨了？目前，行业确实存在各种各样的问题，但实际上为未来的发展提供了空间。
在这样的情况下，目前投资要解决养老地产存在一个难题，即养老地产形式最好的形式是什么。这里面说了养老地产的形式，打着养老地产名义，或者适合老人居住的地产完全是商品化的房地产。另外一种是以经营为目的的，也就真正为老人服务经营为目的，不管是持有还是一致性的，不管是哪一种都涉及到资金问题。持有的要长期投入，要买卖的那就是一个变现问题。更多都是相结合的，有买，有卖，有持有，有销售，或者销售一部分，持有一部分等等这都是市场决定的。
对于政府来说实际上是政策制度保障不足，刚才说行政管理混乱，因为管理部门很多。2012年的时候北京实际上曾经表示将通过财政、土地供应政策支持手段吸引更多的社会资金进来实行不同形式的供地模式。2013年以北京为例，养老问题主要是政策不明、多头管理。
最后回到土地政策上。在土地政策上，要按照养老产品的供应或者服务的对象来划分，一个是完全公共服务类的，也就是说福利型的，应该说不以盈利为目的的养老机构或者养老产品的驱动，一种是准商品型、微利型、保本型的这样的机构，当然还有商品型的。按照这三类来说，土地供应也应该是这三类，如果是公共服务型划拨的，微利型的完全可以协议或者准业已的形式，就像经济适用房不交出让金但是交适当的配套费，完全商品化市场化的按照招标，因为对象是老龄，也许可以用一种简单协议招标相结合的形式，因为它的对象是养老机构而不是完全市场竞争型的。
最后，我想说更重要的不是供应模式，而是供应农村土地以及金融之间的关系。刚才上面两位也说了农村养老，我们只顾及城市老人需求，显然不是我们社会的价值取向，对于一个社会来说最基本的是服务公平化，操作基本服务方面，买单人各尽其力，各尽其才的结果，但是基本上一样的。土地是公平的，不管是城市还是农村对土地都应该有同样的权益，就是财产权。我们国家由于二元经济体制下城市和农村土地实际不相等，城市和农村人的社会保障不相等这也是事实，未来发展应该要打破城乡二元结构的界限。
而打破城乡二元结构的土地界限尤其是养老地产，我想未来发展由于随着房价等等，城区的土地是很昂贵的，用来作为养老是不是最适宜？从投资回报来说是不是最好的，还是放在乡村区域或者郊区，环境也更好，在那样一些区域和城乡融合这样相结合的一个区域来做养老产品是不是更好？如果是的话，这就涉及到集体土地如何作为养老地产进行开发和使用等。在集体建设用地下建设养老设施和养老产品以满足城乡老龄人对养老产品的需要这方面做一些有益的探索，在探索的过程当中我们也给企业做研究，包括地方政府做研究，城市土地可以融资，集体土地能不能有融资的功能？河南的一个书记在用地指导这方面都符合国家政策的情况下，集体土地每一个权利拿出来赋予他一定权利达到融资的功能，这个问题解决，土地问题解决，资金问题解决，产业上满足大家的需求，养老又是大家需求的，在这样一个基础上我相信作为养老地产的实体，就是养老地产或者不动产的提供上就有了地。因此我想养老地产的空间实际上是在集体建设用地上，农村土地成本低，如果养老地产融资问题能解决，行业未来在广阔的乡村区域或者城郊区域会更有发展。
