报告背景

  近20年来，随着中国房地产业的兴起和发展，中国城市建设、地方政府资金、市民生活质量、城市周边农村经济发展等方面，获得了快速发展和极大改 善。这其中的直接贡献便是土地财政。土地财政成为地方政府新的和重要的财政收入来源，为城市社会经济发展发挥了积极作用。但与此同时，一些地方政府出于经 济增长和财政收入的双重考量和追求，也不同程度地出现了“卖地冲动”，其财政支出过度依赖于土地财政，甚至是将土地出让收入作为地方债务偿还的主要渠道， 即当前被外界所诟病的“土地财政依赖症”。

  目前对于“地方债是否过度依赖土地财政以至压缩楼市调控空间、绑架中国经济”等疑虑，各界争论不一，但争论各方却缺少量化标准，更没有一个量化指标。

  量化指标是分析问题和解决问题的必要基础。对于土地财政而言，有了具体的量化数据，可以更清晰地了解和分析土地财政的现状和问题，特别是准确界定和判断地方债与土地财政之间的合理依赖度，为房地产政策和地方债务等重大问题提供分析思路和决策依据。

  报告的数据来源

  从2014年1月23日起，各省、自治区、直辖市的审计厅(局)陆续公布了各省份政府性债务审计结果，这是全国省级审计部门第一次集中对外公布地方债。

  从公布的审计报告来看，各省级审计部门关于地方债的审计报告基本上使用了同样的报告格式：主要分为“近年来加强政府性债务管理的主要措施”、“政府性债务规模及结构情况”、“全省政府性债务负担情况”、“政府性债务管理中存在的主要问题”四个版块。

  而在“政府性债务管理中存在的主要问题”这个版块，审计部门公布的主要问题有三个，一是政府负有偿还责任的债务增长较快，二是部分地方和行业债务负担较重，三是地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高。

  其中，第三个问题，即“地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高”，成为各省级审计报告中最受关注的问题。据统计，29个省份(新疆、西 藏、港澳台除外)的审计公告中，在介绍“政府性债务管理中存在的主要问题”时，有23个省级审计部门都明确将“地方债依赖土地收入偿还”列入其中。

  23个省份的审计机构给出了截至2012年底“土地偿债在政府负有偿还责任债务中占比”的具体数值或可供测算的相关项数值。该数值反映了土地财 政在地方债中的比重，也反映了地方政府对土地财政依赖的程度。因此，我们将审计报告中的“土地偿债在政府负有偿还责任债务中占比”称之为“土地财政依赖 度”。

  报告的量化指标的计算方法

  “土地财政依赖度”，即“土地偿债在政府负有偿还责任债务中占比”的数值，其计算方法为：由“承诺以土地出让收入偿还的各级地方政府债务”的总额(即分子)，除以“省市县三级政府负有偿还责任债务余额”(即分母)得出。

  具体来说就是，首先，省级审计部门圈定“承诺以土地出让收入偿还债务”的本省份各级地方政府的范围并计算其总额。例如浙江是“省、市、县政府” 三级政府；四川的范围是“18个市级、111个县级政府”(即四川省21个市(州)、183个县(市、区)中，有18个市级、111个县级政府承诺以土地 出让收入偿还债务，其他的则不算在内)。

  其次，省级审计部门再统计出本省份“省市县三级政府负有偿还责任债务余额”(有极个别省份如四川，其统计口径不含省级政府债务，只统计了市县两级政府)。

  最后，将以上两项统计数据进行相除，即“承诺以土地出让收入偿还债务”总额除以“省市县三级政府负有偿还责任债务余额”，从而得出“土地偿债在政府负有偿还责任债务中占比”这一数值。即我们称之为的“土地财政依赖度”。

  根据上述的省级政府审计部门的公开审计报告及其相关数据，《中国经济周刊》、中国经济研究院联合研究并发布“我国23个省份‘土地财政依赖度’排名报告”(下称《报告》)。

  《报告》显示，从“承诺以土地出让收入偿还债务总额”的绝对值，即此类债务总额来看，排名依次为北京、浙江、上海、四川、辽宁、湖北、广东、重庆、山东、天津、福建、江西、湖南、安徽、河北、广西、黑龙江、陕西、吉林、海南、山西、甘肃，江苏未公布数据。

  从土地财政依赖度，即“土地偿债在政府负有偿还责任债务中占比”来看，排名依次为浙江、天津、福建、海南、重庆、北京(估算)、江西、上海、湖北、四川、辽宁、广西、山东、江苏、安徽、黑龙江、湖南、广东、陕西、吉林、甘肃、河北、山西。

  23省份最少的也有1/5债务靠卖地偿还

  浙江天津2/3债务要靠土地出让收入偿还

  《报告》显示，23个省份中，浙江省以66.27%排名第一；天津排名第二，64.56%。换句话说，浙江、天津两地政府负有偿还责任的债务，都有2/3的份额要靠卖地来偿还。

  浙江省审计厅公布的审计公告中明确指出，地方债务偿还对土地出让收入的依赖程度较高。2012年底，浙江省、市、县政府负有偿还责任债务中，承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额为2739.44亿元，占省市县三级政府负有偿还责任债务余额4133.91亿元的66.27%。

  排名靠前的北京在“承诺以土地出让收入偿还债务总额”的绝对值上排名第一，但未给出其在相同统计截止日期内占整体债务的相对比值。近些年，北京 的地王不断涌现，根据北京市审计局公布，截至2012年底，其土地偿债规模高达3601.27亿元，位列23个省份之首。而截至2013年6月，北京市县 两级政府债务余额为6496亿元，最近三年年均增长33%。据此测算，截至2012年底，北京市地方债规模应当在6000亿元上下，即北京市土地偿债在整 体债务中的份额应在50%~60%。

  占比最小的三个省份，分别是甘肃(22.4%)、河北(22.13%)、山西(20.67%)。这意味着，即使对土地偿债依赖度较小的省份中，也至少有1/5的债务要靠土地来偿还。

  土地偿债规模与整体债务占比不完全对等

  广东总量多占比小，海南总量少占比大

  从绝对值来看，23个省份中，北京、浙江、上海三地需要依靠土地收入来偿债的债务规模排在前三名，分别是3601.27亿元、2739.44亿 元、2222.65亿元；土地偿债规模最小的是吉林、山西、甘肃，分别是586.16亿元、268.94亿元、206.54亿元。

  《报告》显示，土地偿债规模与土地偿债在整体债务中的占比这两项数据呈现比较紧密的关联性：土地偿债规模在1000亿元以上的省份，土地偿债在 整体债务中的占比也较大。因为容易卖地、卖高价地，才能保证土地偿债规模，也对土地更加依赖。浙江、上海、四川、辽宁、湖北、重庆、山东，他们的土地偿债 规模分列第2~9位，其土地偿债在整体债务中的占比则分别位列第1、8、10、11、9、5、13位。北京的土地偿债规模排名第一，其占整体债务的比例在 50%~60%，排名也靠前。

  但广东例外。广东的土地偿债规模较大，位列第7，但是土地偿债在整个债务占比中排名第17位。据了解，广东经济总量长期位居全国第一，民营经济发达，尤其是实体经济发达，有效地缓解了地方政府对土地财政的饥渴。

  反之，土地偿债规模在1000亿元以下的省份，其土地偿债在整个债务中占比大多排在后面。但也有例外。

  海南尽管土地偿债规模小，只有500多亿元，但是土地偿债在整个债务占比中却排名第4。近年来，海南房地产市场十分火爆，尤其是在国际旅游岛概念的推动下，海南岛社会经济发展对房地产业倚重程度较高，这种局面也在海南的土地债务表上体现了出来。

  广西土地偿债规模只有700多亿元，位居16位，但土地偿债比例高达38.09%，排名第12位。进一步分析发现，一方面，广西整个的地方债务 规模较小，截至2012年底，全自治区(不含乡镇)只有1900多亿元，在所有的省区市中排名靠后，低于平均水平；另一方面，广西地方债结构中，地方债增 长的主力在市本级政府，而广西债务支出中，土地收储支出较大，在实际经济运行中，地方政府对土地收储的投入大，对土地收入也会格外依赖，因为土地财政作为 政府性基金收入，主要受益方即是市本级和县本级政府。

  这直接表明，越是依赖土地财政的地方，必然会加大土地的推地规模，乃至不断推出高价土地。而早在2010年，广西南宁的一个地王楼面价格就突破了1万元/平方米。

  23省份“土地财政依赖度”排名总览23省份“土地财政依赖度”排名总览

23省份“土地财政依赖度”排名总览

  报告外6省份对土地依赖度如何？

  部分地区违规采用BT(建设—移交)模式

  除了这23个省份列出的情况外，河南、贵州、内蒙古、宁夏、青海、云南这6个省份，以及23个省份未统计的部分省级、市级和县级政府，是否就不存在土地偿债的问题呢？

  《中国经济周刊》记者走访发现，去年以来，河南、贵州、云南等地，卖地的情况也非常活跃。河南郑州一地就曾出现好几宗地王级地块；而在河南南阳、信阳，以及云南昆明等地，去年以来都出现过征地风波。

  另一方面，《中国经济周刊》记者从6个省份的审计报告中发现，这些地方与土地相关的地方债已经以改头换面的形式表现出来。如贵州省审计发现，部 分地方违规通过BT(建设—移交)模式，向非金融机构和个人借款等方式举借政府性债务400.64亿元，如修文县城市建设投资开发有限责任公司用预期土地 出让收入作为偿债资金来源，分别与4家公司签订BT模式投资合作12.02亿元框架协议。河南、云南、内蒙古等地，实际也大量存在着用土地收入“变相”偿 还地方债的情形。

资料图

   81%的市级政府、50%县级政府承诺以土地收入偿债

  从全国范围来看，据国家审计署公布，截至2012年底，11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额34865.24 亿元，占省市县三级政府负有偿还责任债务余额93642.66 亿元的37.23%。

  国家审计署的这一调查是基于全国391个市(地、州、盟、区)、2778个县(市、区、旗)进行的，据此，在被审计调查的市级政府中，承诺以土地收入来偿债的占比高达81%，县级政府也超过50%。

  上海易居房地产研究院研究员严跃进表示，地方债、土地偿，这是当前土地财政最明显的表现之一，即地方政府过度依赖土地。一是 还债渠道过于狭窄，对于部分产业经济发展不顺畅、地方财政收入机制不健全的地方；二是目前土地收入较易获得，由于地方政府是地方土地的唯一供给者，因此在 获取土地出让金方面并非难事；三是目前对于地方债的运作仍未成熟，地方政府容易钻制度的漏洞，从而可以实现以土地收入作为偿还担保的目的。

  严跃进进一步指出，地方依靠土地来偿债的比例都不低，这必然将使得全国卖地、乃至地王频出的局面短期内不可遏制。

  中国社会科学院工业经济研究所研究员曹建海表示，一大半市、县级政府的债务要靠土地财政来偿还，充分表明地方政府对 土地财政依赖的普遍性，而这给中国经济带来了一系列不利影响。最典型的就是当前房价泡沫越吹越大，但地方政府并没有刺破泡沫的决心，结果房价越调越高。

  事实证明，近年来，绑架在土地上的诉求越来越多，市政建设资金、农田水利、保障房等都要土地财政的支撑。负责某市地铁建设融资的企业负责人表示，在地铁的建设资金中，就有大量投入直接或间接来自卖地收入。

  严跃进表示，这就必然造成一种结果，即一方面高价卖地，另一方面低价收地，由此才能满足地方财政对资金的需求，但也最终造成了高房价和征地纠纷，还有违规卖地等情况。

  3月12日，国家土地督察机构公布2013年国家土地督察工作情况，督察发现，地方一些市、县政府主导的违法违规行为屡禁不止，当前土地管理面 临的形势依然比较严峻。2013年例行督察共发现地方政府在土地利用和管理方面存在2.38万个问题，涉及土地面积20.12万公顷，主要包括违规占用基 本农田、违法违规办理土地审批手续、征地补偿安置政策落实不到位、侵害被征地农民合法权益、违规出让土地、违规利用土地抵押融资融债等六大问题。

  曹建海表示，通过土地赚钱容易，这就让地方政府把精力过度放在经营土地上，而忽略了转变经济发展方式。同时高科技等实体经济产业转向追逐暴利的房地产行业，扭曲产业结构升级，最终使整个经济体被房地产绑架。

  严跃进表示，土地财政滋生出的风险，最终会转嫁到普通老百姓身上。

  4月9日，国土资源部公布，国家土地督察机构决定对内蒙古、安徽、河南、湖北、广东、宁夏存在的严重土地违法违规问题限期整改。这是继2007年以来，国家土地督察机构第二次采取此类的措施。

   越做越大的土地蛋糕

   34重点城市储备土地总市值截至去年6月超7.5万亿

  “地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高。”这几乎成为各地审计部门的共识。

  但现实却是，地方政府仍然热衷于卖地，并且屡创新高。

  国土资源部今年2月11日公布的数据显示，2013年全国国有建设用地供应73万公顷，同比增长5.8%，其中房地产(6.82, 0.06, 0.89%)(6.82, 0.06, 0.89%)用地20万公顷，同比增长26.8%。与此同时，全国主要监测城市的地价也在上涨。

  国家统计局3月公布，今年1—2月，房地产开发企业土地购置面积4062万平方米，同比增长6.5%，土地成交价款1000亿元，增长8.9%。

  对于地方政府对卖地有着难以割舍的情结，安徽财经大学教授唐敏向《中国经济周刊》表示，这是由于过去的财税体制，事权和财权不对等，导致地方政府过度依赖土地财政收入来推动发展。

  与此同时，还有业内人士表示，面对巨大而唾手可得的土地收益，不少地方政府将经营土地当作主要工作方向，甚至冠以经营城市的美名，以至于有些地方除了卖地之外，已经丧失了真正经营城市、发展实体经济的能力。“卖土地已经令有些地方政府不可自拔了。”

  上海易居房地产研究院研究员严跃进指出，土地财政容易造成地方政府的惰性和腐败。在无需大的成本时，过于依赖土地收入，而不会在其他收入方面寻求突破。

  财政部最新数据显示，2013年全国国有土地使用权出让收入高达41250亿元，这创出了土地市场有史以来的新高。《中国经济周刊》记者查阅财政部国有土地使用权出让收入数据发现，2008—2013年，6年间全国国有土地使用权出让收入已经高达15.6万亿元。

  而且，土地的蛋糕还在越做越大。

  国家审计署2013年12月30日公布，截至2013年6月底，地方政府性债务余额支出投向中，土地收储债务16892.67亿元，位列地方政 府性债务余额项目的第二。土地收储形成了大量土地储备资产。审计抽查的34个重点城市(4个直辖市、5个计划单列市、25个省会城市，不含乌鲁木齐、拉 萨)本级，截至2013年6月底储备土地16.02万公顷。

  根据全国城市地价动态监测系统的数据，2013年第四季度，重点监测城市中，地价总体水平为4735元/平方米，商服用地、住宅用地和工业用地的地价水平分别为8157元/平方米、7052元/平方米和889元/平方米。

  而国家审计署审计抽查的34个重点城市，与全国城市地价动态监测系统中的重点监测城市几乎完全重合(后者只是多了乌鲁木齐、拉萨两地，对地价拉动作用有限)。

  因此，用这34个城市的储备土地乘以土地的平均价格，即可得出这34个城市的土地储备总价值。

  据此，34个重点城市截至2013年6月底储备土地的总市值已经达到7.585万亿元(16.02万公顷×4735元／平方米)。而如果考虑 2013年6月之后新形成的土地储备，以及地价仍然在不断上涨的现实，仅34个重点城市的储备土地总市值可能就会超过这个7.585万亿元。如果加上全国 其他数千个城市，全国的数据或将更加惊人。

  而仅仅34个重点城市储备土地总市值就远远超过了全国土地收储的投入(16892.67亿元)，二者相差近6万亿，土地买卖堪称暴利。一位业内人士就此向记者反问道，这么大且唾手可得的既得利益，谁舍得呢？

  记者手记

  财税改革如何破解土地财政困局

  “触动利益比触动灵魂还难。”虽然有很多专家、学者及业内人士呼吁遏止土地财政，但这些年来，土地财政却不可避免地越滚越大。记者采访还发现，相比于过去几年，当下中国最小的行政单位——乡镇一级地方政府，对土地的介入程度也越来越深。

  分析人士指出，其实深入分析土地财政的幕后，毫无疑问是政府这只手伸得太长了，直接卷入到经济利益的纠纷之中，既当裁判员又当运动员。

  安徽财经大学教授唐敏建议，一是要深化财税体制改革，建立现代财政制度，明确界定中央和地方事权及其支出责任，使事权和财权大体对等，从而从源头上解决地方政府过度依赖土地财政的问题；二是依法规范土地流转收入，通过税收等政策解决土地暴利问题。

  一位业内人士甚至指出，至少未来5年，土地财政难以完全退出。长期要改、短期难动，这是土地利益格局的现实局面。

  上海易居房地产研究院研究员严跃进表示，土地收入将越来越表现出两个突出问题：一、收入不够。在如此庞大的地方债规模下，尤其是旧债偿还期陆续 到达时，当前的土地收入远远不能满足偿还的胃口。二、土地出让的收入机制不长效。土地资源毕竟有限，同时城市规划进程也不允许无节制地开发各类土地，这样 土地收入终有枯竭的时候。

  上述人士建议，确保财政支出公开透明，削减不合理开支，进一步落实中央八项规定和约法三章，建设节约型政府。

  中国人民大学农业与农村发展学院副教授仝志辉向《中国经济周刊》表示，针对这种局面，关键是要平衡政府、集体、个人之间的利益。未来应当要改革 征地制度，既要保证农民的土地收益，还要保证政府的收益。假如，过去政府从农民手中征地是一亩10万元，转手卖给开发商100万元，政府赚90万元。今后 如果实现自由入市，农民一亩地卖100万元，农民可以分享收益，政府可以通过税收等形式获得相应的收益，这就能避免地方政府的消极不作为。

  除了改革征地制度，党的十八届三中全会和《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》都提出，要在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。

  有专家指出，允许农村集体经营性建设用地入市，势必能冲破目前的土地利益格局，更大程度上发挥市场配置资源的作用，高房价、房产绑架中国经济等局面有望得到缓和。

  但是目前，有些地方尚未迈开改革的步伐，就遇到了来自既得利益的阻力，甚至不乏有人打着保护农民利益的幌子来阻挠改革。

  对此，业内人士建议，认定了方向的改革，还必须合理有序地推行下去。