重庆转户农民惜地不种地怪圈：看重土地升值潜力
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种地效益差土地遭撂荒升值潜力大进城也不丢
重庆转户农民陷“惜地不种地”怪圈
□记者 李松 重庆报道
随着城镇化进程加快，大量农民转户进城。《经济参考报》记者近期走访重庆开县、涪陵等地5个行政村了解到，自2010年以来，已有1200多名农民转户。
然而，在对农村承包地的处置上，部分转户农民心态矛盾：一方面认为种地不赚钱、效益差，转户后要么就近种起“懒庄稼”，要么将土地撂荒或送给别人种；另一方面又认为土地升值潜力大，还有“惜地”情结，转了户也不愿将承包经营权交还给村集体。
“种地不赚钱不如不种”
转户农民说，现在农业效益差，收益没有吸引力，很多人只种“口粮田”，能种多少算多少，够自己吃就行，管不过来的地就只能撂荒。“种地不赚钱，有时还倒亏，有的人把地送给别人种，甚至不种。”
重庆开县临江镇青阳村、涪陵区珍溪镇中锋村、马武镇石朝门村、丰都县名山街道古家店村、江津区慈云镇一水村等5个行政村，共有农民约1.3万人，承包地面积超过1.8万亩。自2010年以来，这5个村转户人口已超过1200人，其中超过70%的农民就近就地将户口迁到附近的小城镇。
《经济参考报》记者近期深入这5个村采访发现，大部分农民是就近就地转户，其承包地仍可就近耕种，但不少人还是种起了“懒庄稼”。
涪陵区珍溪镇中锋村村民鞠德泉2012年转户，地虽没丢下，但种一季水稻就是“播种一次、翻耕一次、施一次肥、除一次草”，一般不搞田间管理，没有精耕细作。“种地糙一点，产量会少一点，但只要能满足自家口粮就行。”鞠德泉说，户口迁到镇上后，每月城镇居民养老保险有600多元，再随便种点口粮，生活还可以。过去那种“晴天一身汗、雨天两脚泥”的种地生活确实不想再过了。
记者采访发现，转户农民与村里其他人相比，收入相对较高，一般都在外务工多年，有较为稳定的工作，不少人在小城镇或者区县城已经购买了住房。对他们而言，种一亩地纯收入仅六七百元，吸引力不够，还要耗精力。除了有的人愿意种些口粮田外，不少人要么将土地撂了荒，要么送给别人种。在一些村社，40%以上的转户农民土地被亲戚朋友或邻居“捡”去种。
在丰都县名山街道古家店村村委会主任古明华看来，农村“捡地”的出现，主要是因为农民转户大多是自发行为，其留下的地块高度分散。“村里平均一户人承包地只有3亩多，还要分散成10多个地块，彼此之间距离还很远，没法统一流转，搞规模经营。转户农民自己不想种，还不如免费送给别人种。”古明华说。
“进了城也不能丢下土地”
虽然转户农民大多都说种地苦、效益差，不愿意再种地。但他们却没有一个人主动将承包地经营使用权交还给村社集体，真正实现“人地分离”。
农民转户进城，为何不愿放弃农村土地权益？记者采访发现，这主要有三方面原因：一是直接退地补偿少，难以达到转户农民预期。受目前政策限制，各地对转户农民主动将承包地退出，交还给村社集体应如何补偿没有明确的标准。有的地方采取用承包期内剩余年限测算农业产出值的办法给予补偿，平均每亩补到1万元，低于转户农民预期。二是认为土地是生存保障的底线，虽然自己转户进了城，但“农村仍有地在手，进城就有了底气，干得不好，还可以退回来”。三是认为未来土地升值潜力大，“即便进了城，也不能丢下”。
“农民越来越看重土地的价值，大家觉得只要保留土地承包经营权，以后无论是流转还是征用，都不吃亏。”开县临江镇青阳村支部书记刘定明告诉《经济参考报》记者，仅以土地流转为例，村里耕地流转价已从2008年的平均每亩400多元/年，涨到现在的700多元。一户农民如果能将自家土地全部流转出去，一年租金收入就有三四千元，这对转户农民而言还是很有吸引力的。
“无论是出于传统的‘恋土’情结，还是出于经济效益考量，农民转户进城后，要求保留其在农村的土地，有其合理性，也应受到尊重。”重庆开县城乡统筹办公室主任李继安指出，为了尊重农民的土地权益，国家也有专门的政策要求，在2011年国务院出台的第9号文件中，就明确规定了“现阶段，农民工落户城镇，是否放弃宅基地和承包的耕地、林地、草地，必须完全尊重农民个人意愿，不得强制或变相强制收回。”
加快有序处置土地机制建设
专家和基层干部认为，既要尊重转户农民的土地情结，依法保护其土地权益；又要完善农村承包地制度，以“土地不撂荒、种地有效益”为政策设计底线，加快建设转户农民有序处置土地的体制机制。
他们指出，转户农民“惜地”又不愿种地的矛盾心态，是政府在制定城镇化和现代农业发展战略，谋划未来农村土地经营方式时必须考虑的问题。从长远来看，如果相关制度安排完善，随着农村人口大规模转移进城，农村人均土地资源占有量会提高，通过规范化的土地流转、股份合作等方式，可以为适度规模经营打下较好的基础。
《经济参考报》记者调研发现，在一些出现集中、成片农民转户的地方，不少农业种养大户、专业合作社、家庭农场开始规模流转转户农民的土地。由于没有“失地”风险，还有较高收益回报，转户农民转出土地的积极性也很高。
在涪陵区马武镇石朝门村，自2010年以来先后有600多农民转户，其中村里有两个社甚至出现了整社转户的情况，大量农民转户进城使土地规范整理和规模经营有了基础。2011年石朝门村成立了蔬菜股份合作社，转户农民手中的3600多亩承包地折资入股，打破户与户之间田埂界限，统一平整后交由合作社经营。转户农民每年既可以分享地租、也能分红，一亩地纯收入超过2000元。
“在蔬菜股份合作社，转户农民成了股东，既不担心失去土地权益，又能分享农业生产红利。”石朝门村党支部书记何国权认为，如果能给转户农民一个稳定的土地收益预期，他们还是愿意把土地规模流转出来，发展现代农业的。
丰都县名山街道古家店村也有类似情况。古家店村村民原有3200多人，已转户1200多人。最近3年村里发展起了蔬菜、瓜果种植大户50多户，平均流转土地面积超过100亩，不少流转的土地都来自于转户农民。“像丰都这样的三峡库区县农业县，土地资源有限，人均耕地只有1亩多。人口大规模转移进城，其实为土地流转，发展规模农业，创造了很大的空间。”村主任古明华说。
抑制农地撂荒亟须加快产权改革
□记者 李松 重庆报道
在户籍制度改革中，农民进城不用放弃农村土地，是平稳推进城镇化的一种尝试。“土地与户籍脱钩”能保障转户农民土地权益，但农业生产可能面临两个风险：一是农民进城后，农村土地将撂荒；二是农地细碎化，不利于规模经营。
作为统筹城乡综合配套改革试验区，重庆市从2010年8月实施户籍制度改革以来，已有近360万农民自愿转户进城，不少土地以代耕、出租、入股等方式流转，土地撂荒情况未出现大的波动，农业生产总体平稳。重庆户改两年多转户农民承包地处置情况初步表明，通过逐渐提高农业比较效益，提高土地租金等收益，鼓励发展规模经营，转户农民的土地也能得到集约利用，农业发展有更大空间。
户籍不用土地换
在我国城镇化进程中，农民转户进城主要以征地“农转非”和“土地换社保”方式获得市民身份和待遇。但由于农民将土地作为保障的需要，以及农村土地附着权益的增加，很多农民转户进城不愿放弃农地，甚至出现激烈的“土地维权”。
为保障转户农民土地权益，国务院办公厅在2011年第9号文件中，要求“现阶段，农民工落户城镇，是否放弃宅基地和承包的耕地、林地、草地，必须完全尊重农民个人意愿，不得强制或变相强制收回。”在重庆户改政策设计中，也明确规定“户籍不用土地换”，农民转户进城后，仍可保留农村土地权益。
“户籍土地脱钩”、“人地分离”也引起了一些担忧，认为这可能进一步加剧土地撂荒，不利于农业稳定；此外，农民转户后，土地仍掌握在一家一户手中，分散使用，难以规模经营，不利于农业发展。
《经济参考报》记者综合重庆农业、户改部门情况和基层采访，发现这些情况尚未出现。据重庆各级农业部门综合调查，2010至2012年，重庆虽有近360万农户转户进城，涉及承包地300多万亩，但全市粮食播种面积仍然在3390万亩左右，粮食总产量稳定在1130万吨。截至2012年底，重庆粮食已实现“五年丰”。
重庆农业大区涪陵区的承包地约78万亩，常年撂荒地占3%左右。区农委农经站站长何泽富介绍说，户改以来，全区10万多农民转户进城，其承包地要么仍就近耕种，要么交给亲戚或邻居代种，要么将土地流转给农业大户或专业合作社耕种，转户农民土地规模集中度已超过30%，土地流转增速较快。转户农民承包地撂荒率与全区平均水平相当。
重庆市统筹城乡办公室原专职副主任徐强也指出，从重庆两年多户改实践来看，土地撂荒并未出现扩大化趋势，并未威胁粮食安全。转户农民留在农村的土地，可以通过转包、出租、入股等方式，规范流转。
三因素抑制土地撂荒
记者综合采访发现，在农民大规模转户进城的同时，农村未出现大规模土地撂荒，土地规模经营还有进一步发展，主要有三方面原因：
一是重庆户改对象主要是在城市打工的农民工，这些人长期脱离农业生产，转户并不改变土地生产状况。“除了少数距离偏远、地力很差的土地被撂荒之外，农民工在转户前，其实就已将土地交给亲戚、朋友耕种或者流转给农业大户、专业合作社生产。转户并不必然会提高土地撂荒率。”徐强告诉记者，在各区县，不少农民也并非整户转户，全家进城，留在农村的父母或子女仍可以耕种土地。
在开县临江镇青阳村，村民任强转户后，就迁到了镇上居住，家里5亩多土地交给了亲戚种植中药材。任强告诉《经济参考报》记者：“咱三峡库区农村人多地少，人均还不到一亩地。虽然现在很多人转户进了城，但人均土地面积还是不多，一旦有人进城，别人就想拿地来种。”
二是在户改中，就近就地转户比例较高，这些转户“新市民”也可以就近耕种自己的土地。据重庆市户改办统计，在重庆360万转户农民中，就近就地转户比例约在4成左右，不少人“身份是市民，仍在干农活”。江津区慈云镇的舒福全说：“虽然现在转户进了小城镇，但是住的地方到自家水田也只有不到4公里距离，平时骑着摩托车不到10分钟就到了，并不耽误伺候2亩多水稻。”
三是近年来重庆农村土地流转速度加快，土地租金上涨，不少转户农民来到区县城、重庆主城区，有些人地远距离分离的“新市民”愿意将土地流转给大户、专业合作社等新兴农业生产主体，既能解决土地撂荒，也在一定程度上实现了土地适度规模经营。
在涪陵区马武镇石朝门村，国全蔬菜专业合作社就流转了全村大量转户群众土地。“以前农民一家一户种地难赚钱，种水稻、玉米(2357, -2.00, -0.08%)只能维持温饱。一些人觉得种地又苦又累，宁愿撂荒也不愿种。”合作社社长何国全说，加入土地股份合作社后，土地变成了“金疙瘩”。随着规模效益显现，村里土地租金已从2009年的每亩400多元上涨到600多元，而且每年还能有分红。土地越来越值钱，只要合同规范、风险小，转户农民愿意把土地流转出来。专业合作社也能获得更多的土地资源。
加快农地产权改革
采访中，不少政府官员、专家学者认为，从目前来看，农村土地撂荒的直接原因还是在于农业比较效益太低，农民种地不赚钱。据农情调查，目前重庆人均承包地面积仅为1.1亩左右，大多是“巴掌地”、坡耕地，产出效益较差。通过户改通道，大量农民转户进城，能够提高农村人均资源占用量，为现代农业发展提供新的空间。
从目前来看，重庆率先在户改中尝试农民进城不用放弃农村土地，在农村尚未加剧土地撂荒，抑制规模经营。从长远来看，还是应做好详细、规范的制度设计，处理好农民转户进城与农村土地处置之间的关系，既要让“新市民”平稳转入城镇，享受市民待遇，也要保障农村农业稳定，抑制土地撂荒。
相关专家认为，户籍制度改革不可能单兵突进，要使农民进城平稳有序，农业生产不发生大的风险，必须加强农村土地利用制度改革：
首先，要建立、完善在农民进城后，留在农村的土地处置管理平台，提高农业比较效益，提高土地租金等收益，并通过相关法律、规章明确，农民转户进城后，农村土地不得撂荒。在处置上，鼓励将承包地交给农业大户、专业合作组织经营，按协议分享收益。对于自愿放弃承包地的，可经集体经济组织同意后转让给其他村社成员或愿意迁入村社的其他农民，转让价格由供需决定，实现规范有偿退出。
其次，要加快农村土地产权制度改革步伐，真正明确土地承包经营权权属关系，要在承包地确权颁证的基础上，通过法律确认村社集体经济组织作为土地所有者、农民作为土地经营、使用者之间的权利关系，依靠落实农民的财产权利，尤其是农民的土地经营权等，使农民真正在法律上拥有、占有、支配、处置这些财产的权利，这样一方面能够解决农民进城后对土地的后顾之忧，另一方面，也能为农业大户、专业合作社等新型农业经营主体发展创造更好环境。
