突破“招拍挂” 规避“新地王”

　　李乐

　　几乎与南京、上海先后刷新总价地王的同步，至今仍作为全国土地主管部门的国土资源部，除了“严控地价、清查地王”之外，也已经开始酝酿存量土地管理的新规定，以增加城镇建设用地供给，稳定地价预期。

　　目前，国土资源部已经开始研究将“放权让利”作为存量用地管理新规基本原则的可行性，并拟将存量用地交易、开发、建设与新增建设用地进行“区别管理”，存量用地原使用权所有方将有望直接参与到存量建设用地的开发过程中。这对于一直厉行的“一律招拍挂”，有望形成突破。

　　截至《中国经营报》记者发稿时止，上述两项政策已经在广东等省试点两年有余，试点期间，所在地地价保持平稳，土地供需关系亦趋向平衡。也正因如此，当前国土资源部已经着手推广两地试点经验，试图通过长效机制的建设和改革，稳定土地供需关系，确保土地市场平稳，从而规避各类地王频繁产生。

　　基本原则酝酿中

　　“对于存量用地管理，采用区别于新增建设用地的手段和制度，并且放权让利。”日前，在接受记者采访时，国土资源部规划司司长董祚继证实，国土资源部正在酝酿、研究专门针对存量用地管理的新制度和手段，并推广广东等地的试点经验。

　　所谓存量用地是相对于新增建设用地而言，按照当前中国内地土地管理制度框架，存量用地一般指在变更调查数据中为建设用地或在农转用有效期内完成农转用审批的地块，包括未建设存量用地和已建设存量用地，如果这些土地进行再利用，则无须占用新增建设用地指标。

　　“政策法规司的一位领导向我们表示，长期以来，现行土地管理的制度框架和管理手段，均是针对新增建设用地为主，对于存量用地没有专门的管理手段和制度，在存量用地的管理领域一直沿用的是增量用地的管理手段，就存在一定的问题。”上述山东省国土资源厅的官员告诉记者。

　　目前，在存量用地管理新规的酝酿和研讨过程中，涉及了三方面的要点以及实现路径，一是鼓励社会各方参与存量用地开发，包括允许原土地使用权所有人自行开发；二是妥善处理历史遗留问题，对历史遗留的用地问题“从旧、从宽”处理；三是制订政府与土地权利人利益共享政策。

　　按照目前的“设想”，这一利益共享机制的原则是，对纳入再开发的土地，通过征收集体建设用地实施经营性开发的，土地纯收益可按一定比例返还村集体；通过政府收回、收购进行再开发的，在依法补偿基础上给予原土地使用者一定奖励。不过，国土资源部内部人士强调，这些内容均是研究和探讨范畴，并非最终“定案”。

　　突破“招拍挂大一统”

　　如果三条原则成型，现有的“招拍挂大一统”的土地交易格局可能出现一定的调整和改变。在和地方国土系统官员就此问题沟通时，国土资源部一位高级官员就表示，“‘招拍挂’用在增量建设用地上是不错，但存量用地也用招拍挂就值得商榷。”

　　所谓招拍挂，是招标、拍卖、挂牌三种国有建设用地出让方式的简称。2004年，国土资源部下发通知，要求全国商品房开发用地全部施行“招拍挂”方式，进行公开交易，而在此之前，土地协议转让，一直是商品住房开发用地的主要交易方式。

　　此后，国土资源部陆续将工业用地等原划拨用地纳入招拍挂范围内，迄今为止，招拍挂已经成为土地交易的“统一方式”。

　　按照酝酿研讨中的制度设计，除规划用于商品住宅等经营性房地产开发的地块，必须由政府依法收回、收购重新招拍挂外，允许原土地使用权人自行开发、允许开发主体通过收购进行集中开发、允许农村集体经济自行组织开发。

　　在“三个允许”的“制度框架”内，涉及划拨土地使用权和改变土地用途、出让年限、容积率等土地使用条件的，可采取协议方式补办出让手续，按规定补缴土地出让金。从而对现有土地交易“招拍挂大一统”的格局进行了“有限突破”。

　　不过，一位不愿具名的国土资源部官员向记者强调，上述内容仅是用于酝酿阶段的探讨、研究，并不代表上述思路和内容已经“定案”。同时，在对历史遗留的土地问题“从旧、从宽”处理时，一个必须遵守的前提就是对新增违法违规用地，保持严肃处理的力度和政策口径。

　　实际上，针对存量用地再开发、利用的问题，国土资源部已经在广东等省进行了相关试点工作。董祚继向记者表示，国土资源部将结合实际情况，稳步推广广东等地的试点经验和模式，并完善相关制度。

　　用地实际缺口倒逼

　　实际上，从2009年开始，经国务院同意，广东省在全省范围内就已经开展“三旧”改造试点。广东省政府上报国土资源部的数据显示，截至2011年底，已完成试点项目2443个，改造面积14万亩，正在改造项目1500个，改造面积约15万亩。

　　由于广东省试点所取得的效果，记者了解到，浙江省已经向国土资源部提出申请，希望在本省范围内，开展类似于广东的存量用地再开发利用的试点。目前，国土资源部正在对浙江省的有关情况进行评估，截至本报发稿时止，尚未有明确的公开结论。

　　然而，长久以来存在的建设用地缺口，却让存量用地的再开发和利用成为“当务之急”。一位国土资源部的官员曾撰文引用国土资源部内部统计数据称，近年来全国每年实际新增用地都超过1000万亩，超出当年计划指标300万～400万亩，供需缺口在1/3以上。

　　与此同时，国土资源部的统计数据显示，全国村庄用地达2.5亿亩，人均达229平方米，远超150平方米的国标上限，空闲住宅面积约占村庄用地总量的10%～15%。通过城乡建设用地增减挂钩，在不减少耕地、不增加建设用地的前提下，可腾出用地空间9000万亩。

　　“我国长期土地粗放利用，但这也为内涵挖潜储备了大量用地。目前建设用地总量超过4.7亿亩，其中城镇用地0.5亿亩，工矿用地0.5亿亩，人均城镇用地达133平方米，工业用地容积率一般只有0.3～0.6。若将人均城镇用地压缩到100平方米，工业用地容积率提高到0.6～1.2，可增加用地空间3000万亩。”前述不愿具名的国土资源部官员表示。

　　而按照国土资源部的远期规划，在十八大之后将启动《土地管理法》新一轮修订的前期准备工作，并将存量土地的相关管理方式的调整纳入其中。