集体建设用地入市彰显改革最大成果 但新规放开有限
随着修正后的新《土地管理法》正式出台，其重要配套法规《土地管理法实施条例》也即将再次修订。
为进一步完善以土地管理法为核心的土地管理法律法规体系，3月30日，自然资源部官网发布《土地管理法实施条例(修订草案)》(征求意见稿)(以下简称“条例草案”)，向社会公开征求意见。
在条例草案中，耕地保护制度得到了进一步完善，明确耕地保护责任主体；同时强调要保障农村村民宅基地权益，要求地方做好闲置宅基地的利用；并把尊重农民所有权人利益作为一个核心要义，拟对土地征收程序进行细化。
条例草案是行政机关执行土地管理法的具体行为依据，新修订的土地管理法已在今年1月1日正式实施，其修改亮点包括土地征收、农村宅基地管理制度改革以及集体经营性建设用地入市等诸多内容。
在北京市物权法学研究会和北京市盛廷律师事务所举办的关于条例草案的远程连线研讨会中，相关学者表示，现行土地管理法在土地征收、集体建设用地入市、宅基地管理等方面进行了较大幅度改革，进一步使集体财产权利落实、农民利益得到保障。但作为与之配套的土地管理法实施条例草案，在涉及的若干关系农村集体财产和农民个体权益等重大问题和部分立法术语使用等方面，仍然存有较大改进完善空间。
明晰集体经营性建设用地入市范围
此前，集体经营性建设用地入市首先要通过土地征收变为国有土地，才能从事非农经济活动，对农民从事非农产业产生一定制约。
为了破解集体经营性建设用地入市法律障碍，现行土地管理法删除了“任何单位和个人进行建设需要使用土地，必须使用国有土地”的条款，这意味着我国非农建设用地将不再“必须国有”。符合规定的集体经营性建设用地可以不用经过征收为国家所有，直接进入建设用地市场。
作为土地管理法配套法规的条例草案，对集体经营性建设用地入市交易的条件进行补充，即“国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途；产权明晰、已依法办理土地所有权登记；具备开发建设所需基础设施配套等基本条件”。符合以上条件的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人在一定年限内有偿使用。
对此，广东外语外贸大学土地法制研究院院长高飞认为，应需要进一步明确关于集体经营性建设用地入市的范围，使其与《物权法》规定的国有建设用地可用于“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性”用途相同，避免未来对于“旅游、娱乐和商品住宅等经营性”用途因国有建设用地无法供地时，在实践中通过征收集体土地来供地。
“这个表述上的差异涉及集体经营性建设用地入市的制度适用空间及其尺度问题，同时也会引出土地征收中公共利益条款如何理解的问题。”高飞解释，如果在实际操作中将土地管理法规定的“工业、商业等经营性”用途理解为仅限于“工业、商业”两种经营性用途，那意味着旅游、娱乐、商品住宅就只能使用国有建设用地进行开发。如果这个理解成立，便会引发一个问题：假如存量国有建设用地不能满足旅游、娱乐和商品住宅需求，那能否使用集体土地呢？如果不能直接通过集体经营性建设用地入市实现供地，显然就只能依靠土地征收解决，这明显违反了公共利益条款规定。
在土地二级市场中，规定以出租方式取得的集体经营性建设用地使用权与以出让方式取得的集体经营性建设用地使用权适用同一规则，在高飞看来，这不符合民法规范的规定，“以出租方式取得的权利并不要求必须登记，但以出让方式取得的权利则需要登记，因为以出租方式取得的是债权，以出让方式取得的是物权，两者权利性质是完全不同的。”
“尽管土地管理法对集体经营性建设用地有划定范围，但是以依法登记作为条件，按照我的理解应当对土地管理法中‘经依法登记’作动态理解，不能仅理解为立法颁布前已获登记的集体经营性建设用地。” 北京市法学会农村法治研究会理事潘金忠认为，应当区分出让和出租让渡使用权的登记意义，尤其是对现有未经登记的原乡镇企业用地、三产安置用地等存量用地，应作出确认及登记的制度安排，也能为该类型建设用地上市创造确权条件，以避免尚未登记的集体经营性建设用地存量进一步萎缩。
广东外语外贸大学土地法制研究院教授陈小君表示，现行土地管理法在土地征收、集体建设用地入市、宅基地管理等方面进行了较大幅度完善，使集体财产权利落实，农民利益得到保障。但从制度逻辑的贯穿和在实践图景上的洞察该条例草案还存在符合度较弱、适应性较差等诸多问题。她介绍，在实践中，集体经营性建设用地入市被认为是最大的彰显了改革的成果，但从各地的总结中可以发现，新法关于集体经营性建设用地入市的让利有限，不利于土地的有效利用，其主要问题在于和征地利益矛盾和与宅基地制度的单边混淆。
“另外应建议适度放宽集体建设用地的增量。”陈小君称，“条例草案没有体现出土地管理法关于集体经营性建设用地增量的制度安排，虽然存在优先使用存量的规定，可是突然冒出土地储备的规定该条文模糊、指向不明，储备谁的土地？怎么操作？是否属于公共利益？这些问题实践中难以落实，还可能出现制度冲突。”
要切实维护被征地农民利益
土地征收一直是社会上颇受关注话题，具体到土地征收程序、征收范围、征收补偿等，因处理不当引发的纠纷也不在少数。因此，此次条例草案以维护农民权益为核心对土地征收程序进行了细化。
此前，自然资源部法规司司长魏莉华在接受媒体采访时表示，在整个征地审批启动前期程序里，会把尊重农民所有权人的利益作为一个核心要义，通过一系列程序来落实被征地农民在征地过程中的知情权、监督权和参与权。
“其实现在征地过程中的主要问题还是征收补偿，特别是各地补偿标准不一致引发了很多纠纷。”潘金忠建议，在《土地管理法》就宅基地及地上房屋征收补偿方式作了规则细化和丰富的情况下，条例可以对集体经营性建设用地征收补偿方式作出特别规定，以避免征地实施中按照区片综合地价标准予以补偿，同时可以作为省级人民政府主管部门编制片区综合地价的新增用地类型的法律依据。
具体到征收过程和征收补偿标准方面，潘金忠提出，在集体土地征收过程中，经常会遇到所涉及征地安置补偿方案的听证主体、签约主体和补偿获益主体不统一性的问题，极易引发征地补偿安置后续纠纷，同时也是困扰司法机关的一个关键问题。他建议征地补偿安置方案听证申请主体应纳入集体经济组织及其他权利人，签约主体范围可以覆盖补偿获益主体，即补偿获益主体具有签约权利。
现行土地管理法虽在征收补偿方面做出较大修正，在原来土地补偿费、安置补偿费、地上附着物三项基础上又增加了农村村民住宅补偿和社会保障费等规则，但潘金忠认为，从条例草案的征收土地安置补偿方案内容上来看，其影响的权益主体不仅包括土地所有权人、土地使用权人或者使用人，还包括地上附着物、青苗的所有权人。相对于土地补偿款片区综合地价的刚性设计，地上物的补偿可能存在更大补偿利益。
潘金忠解释，在土地使用权和地上附着物所有权不为同一主体的情况下，势必造成附着物所有权人无权自主处置的局面。从本次征地补偿改革重视前期土地现状调查、减少纠纷矛盾的设计背景来看，前期土地现状调查中对地上附着物的权属调查，并以所有权人作为签约主体，应视为制度设计中必要的实施保障。
此外，条例草案虽然对入市要求和程序上作出规定，但没有明确征地安置补偿协议的效力、履行期限。
“现实层面，存在前期完成安置补偿协议工作但未获用地审批的可能，也存在为节省征收成本在尚不具备征收条件下过度提前实施前期征地活动的可能。”潘金忠建议，立法规定启动征收土地公告与土地利用计划相挂钩。
与单一建设项目的公共利益界定不同，当“成片开发”需要土地时，成片开发的公共利益的标准认定存在难度和争议。因此，物权法学会研究会副会长、北京大学法学院教授楼建波提出，“成片开发”征收集体土地时，可以对原土地权利人让渡相应的开发利益。同时，对县级以上政府组织实施的固定要做出符合实际的解释：县级以上政府只需负责一级开发，之后的具体项目不能要求政府自己来做。
宅基地使用权退出细则还需明确
本次条例草案中也强调要保障农村村民宅基地权益。要求在市县、乡(镇)国土空间规划和村庄规划中，科学划定宅基地范围；明确了宅基地申请的程序，以及对宅基地自愿有偿退出和盘活利用的要求。
“这被认为是一条比较进步的规定。”高飞表示业界对该条款叫好，但该条款同样面临着指向不明的问题，建议明确土地管理法中是否存在其他可以退出宅基地的适用情形。
高飞分析，如果按照该条款实施，那就应该具体规定由哪个政府机关介入宅基地的退出，但这会引出一个问题：农民退出宅基地主要是一种民事法律关系，如果规定有偿退出，就意味着该农村集体经济组织承担一定的义务，不能强迫进城落户的村民无偿交出宅基地，这是一条有意义的规定，但政府机关介入的理由和合理性又是什么呢？同时，土地管理法提出“国家允许”的说法值得注意，这是否意味着在宅基地退出时必须经过政府审批，否则不是国家允许。如果政府没有审批，但是农民符合相关条件并自愿退出了宅基地，那么国家允许的意义又体现在哪里？
此外，关于农村村民依法自愿有偿退出宅基地，在土地管理法中规定是“进城落户”的村民，那对于没有进城落户的村民是否意味着国家一概不允许有偿退出宅基地。高飞认为这也是需要反思的问题，他建议条例草案能够作出具体规定，否则在实践中一旦僵化执行该规定，将难以达成适度放活宅基地的政策目标。
“我们在农村‘三块地’改革的33个试点的调研过程中发现，有的试点地区通过整理闲置宅基地，并且把闲置宅基地转化为集体建设用地，基本上实现了宅基地制度改革和集体经营性建设用地入市改革的联动，但同时我们要反过来说部分农村宅基地紧缺，在这种情况下是不是集体经营性建设用地也能够转为宅基地呢？”高飞解释说，集体经营性建设用地是为了发展集体经济，农村宅基地制度是为了保障成员的基本居住权利问题，但我们也应该考虑规定一个宅基地与集体经营性建设用地之间互相转用的制度和程序，从而使农村集体经济组织在利用自己的土地时有更多的权利，同时也更加灵活。
“我觉得这个是确确实实需要考虑的，这在实践中其实就是集体土地到底是以优先用于经济发展还是优先用于居住权益保障的问题，这个规定对于这个问题的解决将会有一定的指导意义。”高飞强调。
在实际情况中，不少农村村民一户多宅，这与一户只能拥有一处宅基地的规定相悖，面对这种情况，村民退出宅基地后又该如何处理呢?
以调研经验举例，高飞说，“我们在调研过程中发现一般会有两种处理办法，一种是无偿腾退，还有一种是有偿使用，这相当于是租赁，但没有任何依据。所以我建议在土地管理法实施条例之中，给予这样的农村集体经济组织做出相应的指导性规定。”
