蔡继明：建议改革增减挂钩与宅基地制度，推动农村闲置建设用地直接入市
3月1日，全国人大代表、民进中央常委、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明在京举行2018两会议案建议信息发布会。
围绕“三块地”改革(农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革)，蔡继明将在十三届全国人大一次会议上提出多项议案和建议。
蔡继明建议，改进城乡建设用地增减挂钩政策，取消国土资源部每年下达的全国城乡建设用地增减挂钩周转指标，按照市场配置资源的要求，由各地自行决定和调整增减挂钩的规模和地区。他还建议，赋予农村宅基地使用权完整的用益物权，拥有与城市住房建设用地使用权同等的权能。
建议取消增减挂钩指标配置
蔡继明表示，当前中国建设用地在城乡之间的分布严重失衡，农村大量闲置的建设用地亟待入市。
“农村大量建设用地是低效利用或闲置浪费的，一户多宅和空心村现象非常普遍，而城市则由于住宅用地紧张房价过高，2.23亿农民工及其家属作为城镇非户籍常住人口处在半城市化状态。所以，当前亟需将农村闲置的建设用地优化配置到城市。”蔡继明说。
数据显示，2016年中国城乡常住人口的比例已达到57.35：42.65，但城乡建设用地的比例只有32.39：67.61。这意味着城镇常住人口是农村常住人口的1.34倍，而村庄建设用地则是城镇建设用地的2.09倍。
在现行土地制度和土地用途管制下，城市周边的农地有巨大的增值空间但没有建设用地指标，偏远农区虽然有建设用地指标但没有增值空间。
在此背景下，国土资源部出台了城乡建设用地增减挂钩政策，将农村分散零碎闲置的建设用地复垦为耕地，把相应的建设用地指标平移到城市周边的农村。
蔡继明指出，增减挂钩仍然采用的是计划配置土地资源的方式。其最重要的指标——全国城乡建设用地增减挂钩周转指标，每年是由国土资源部实行总量控制并以指令性计划的形式分配给各省市自治区的，后者同样再以指令性计划指标的形式层层分解分配给各市县区。这显然并不符合土地资源配置市场化改革的要求。
其次，增减挂钩仍然是由政府主导、通过非公益性征地的方式实现的，即由政府将农村集体土地征收为国有土地最终再转化为城市建设用地，相当大部分的土地增值收益还是流到政府手里。蔡继明建议，严格界定公共利益征地范围，政府为建设工业园区和新城区组织实施的居民搬迁安置工程，不宜列入公共利益范畴。
他建议，将增减挂钩周转指标由计划配置改为市场配置。取消国土资源部每年下达的全国城乡建设用地增减挂钩周转指标，由各省市自治区及地级市根据《全国主体功能区规划》、《国家新型城镇化规划》以及刚刚发布的《国土资源十三五规划》，在确保国家基本农地数量和质量以及粮食安全的前提下，在农民自愿的条件下，按照市场配置资源的要求，自行决定和调整增减挂钩的规模和地区。
此外，他建议允许城乡建设用地增减挂钩在农民(集体)之间实现，允许农村集体建设用地指标在农民(集体)之间流转。允许偏远地区的农民(集体)在将其节省的建设用地(包括宅基地)复垦后得到的建设用地指标，转让给城镇周边的农民(集体)，后者可以直接将其相应的农地转变为建设用地，或自主开发利用，或通过城乡统一的建设用地市场进行交易。
赋予宅基地完整的用益物权
蔡继明表示，农村现有19.12万平方公里集体建设用地中70%以上是宅基地，农村宅基地制度的改革是一大关键。
“如果我们突破对农村宅基地流转的限制，仅允许其中三分之一闲置的部分通过城乡建设用地增减挂钩等方式进入城市建设用地市场，就可使城市建设用地增加48.7%，由原来的9.16万平方公里增加到13.62万平方公里。”
他认为，这一改革不仅能够从根本上改变城市住宅用地供给不足而导致房价居高不下的局面，而且开辟了一条增加农民财产收入的渠道，加快农民工的市民化。
近两年来，“三块地”改革试点地区在农村宅基地制度改革收效甚微，农民宅基地用益物权的赋权和保障问题基本没有触及。2017年底“三块地改革”试点期限临近，全国人大常委会授权试点改革延期1年。蔡继明建议在未来一年改革试点中，积极探索赋予农民宅基地完整的用益物权，与国有住宅建设用地同地同权同价。
在他看来，农村宅基地使用权与城市住房建设用地使用权最大的不平等在于，前者只有占有、使用的权能，没有处分、收益的权能，而后者则拥有用益物权的全部权能。
2018年中央一号文件首次提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，在落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权的基础上，适度放活宅基地和农民房屋使用权。蔡继明认为，这就是要赋予农村宅基地使用权完整的用益物权，拥有与城市住房建设用地使用权同等的权能，包括使用、收益、处分、继承的权能。
他建议在《物权法》上，应将农村宅基地使用权与城市住宅建设用地使用权合并为一权，统称为“宅基建设用地使用权”，其载体可以是国有土地，也可以是集体土地。建议将《物权法》第十三章第一百五十二条修改为：农村住宅建设用地使用权具有与城市住宅建设用地使用权同等的用益物权。农村住宅建设用地使用权人依法对集体所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。
同时，建议在《土地管理法》中写入“村民已获得的宅基地使用权具有完整的用益物权属性，可以继承和有偿退还给集体，也可以在集体经济组织内部和外部出租、转让、抵押、担保”等条款。
