一线城市无地可供吗？其实是可供建设地少
文章来源：华尔街见闻。春节过后，以北京为代表的一线城市的二手房交易又开始走俏。回顾16年，北京二手房成交27万套，新房成交8万套，衬托出一线城市新房供应量和需求的实际差距。“一线城市无地可供”是经常被拿来解释新房供应量低的原因，但实际确实如此吗？哪些因素在影响一线城市的土地供应？
我们发现，一线城市土地稀缺，并不是无地可供，而是可供建设土地面积比例太低。其次，一线城市交通、教育、医疗、供水皆呈现严重的“过压”状态，“控压”的办法是减少市区土地供应，发展都市圈，增加其卫星城的土地供应。
一线城市土地供应的特点是：和地价的关系弱，受外生性影响多。因此土地供应难以灵活调节，导致其土地供应政策对于房地产的调控效果微弱。短期抑制需求的调控结果较为显著，但中长期来看，加大土地供应才更有效。
通过观察北上广在政府换届后土地供应面积的变化，我们发现历次地方政府换届往往是供地面积增速转折点，换届之后土地供应倾向更高。
一、 一线城市供地受地价的内生性影响较弱
我国的土地所有制(公有制)决定了我国的土地供应制度(地方政府是一级市场唯一供给主体)。
1994年分税制改革之后，地方政府开始依赖土地出让金收入。2004年“831大限”全面推行“招拍挂”制度，虽然阻断了之前土地通过协议和划拨的转让方式，但阻挡不了地方政府对土地财政的依赖性。从1998年中国进入到商品房市场至今，土地均价年均增速达到13.8%，商品房均价年均增速为7.3%。
市场化的土地供应机制下，土地供应和地价具有内生性关系和自稳定性：地价涨土地供应涨；土地供应涨地价降；地价降土地供应降；土地供应降地价涨。我国的土地供应特点是地方政府是土地一级市场的唯一供给主体。这导致土地供应受地价的内生性影响弱，受其他因素的外生性影响强。从图1-3可看出，中国一线城市的住宅用地供应面积与地价无相关性，供地面积和地价之间既不是顺周期也不是逆周期。到底是哪些外生性因素在影响一线城市的土地供应呢？
图1：北京供应土地占地面积与挂牌均价并无相关性
资料来源：WIND，天风证券研究所
图2：上海供应土地占地面积与挂牌均价并无相关性
资料来源：WIND，天风证券研究所
图3：深圳供应土地占地面积与挂牌均价并无相关性
资料来源：WIND，天风证券研究所
一线城市土地稀缺，并不是“无地可供”，而是可供建设土地面积比例太低。比如《深圳市土地利用总体规划(2006-2020年)》规定“2020年，建设用地面积控制在市域面积50%以内”。事实上，2014年北京、上海、广州、深圳四个城市建设用地和土地面积的比例分别为12.4%、40% 、17.9%、44.5%，而纽约为52.6%，东京为60%。对比来看，中国的一线城市(特别是北京广州)可供建设用地面积比例太低。
图4：中国一线城市的可供建设用地面积比例，对比纽约、东京(单位：%)
资料来源：WIND，天风证券研究所
其次，一线城市交通、教育、医疗、供水皆呈现严重的“过压”状态，“控压”的办法是减少土地供应，发展都市圈，增加其卫星城的土地供应。
过去几年，一线城市住宅用地的比例和供应量都在下降。以北京为例，2016年《北京市年国有建设用地供应计划》表示要“严控新增建设用地，新增建设用地供应对应减量腾退用地实施方案，拆多供少，以拆定供，逐步瘦身”。2013-2016年，一线城市住宅用地占供地面积的比例分别为27.4%、24.8%、22.5%和20.8%，住宅用地比例呈现逐年下降趋势。此外，一线城市住宅用地供应量减少的现象非常突出，上海减少48%，广州减少42%，北京减少31%。
同时大力发展都市圈卫星城。还是以北京为例，北京的土地供应以“减”和“控”为特点，环京以“加”为主。16年5月4日，国土部与国家发改委联合印发《京津冀协同发展土地利用总体规划(2015~2020年)》。 该规划将京津冀三地根据土地利用情况划定了减量优化区、存量挖潜区、增量控制区和适度发展区。京津冀三地将要求各区域按照以下原则供应土地：
减量优化区：原则上不安排新增建设用地，鼓励将存量建设用地转化为生态用地(北京四环以内地区)
存量挖潜区：不宜再进行高强度大规模建设，区域建设用地总量基本保持稳定，以存量建设用地结构和布局调整为主(北京四环至北京六环)
增量控制区：不宜进行大规模开发建设，重点保障基础设施和公共服务用地，控制区域新增建设用地(北京六环和河北交界线处、京津冀生态保护地区)
适度发展区：承接北京非首都核心功能和京津产业转移的主要区域，应引导人口产业合理集聚，适度增加区域新增建设用地规模(燕郊、大厂、香河、固安、霸州、廊坊、永清等地)
二、房地产调控，短期控需求，长期调供给
可建设用地面积比例过低，减少土地供应、控制人口规模，是造成“一线城市无地可供”的主要原因。另外，一线城市土地供应的节奏还和房地产调控政策有关。
图5：房地产调控政策框架
资料来源：万方，天风证券研究所
我国政府通过两种方式来达到调控房价的目的：调整土地供应和住房结构，抑制住房需求。
在调节土地供应和住房供应方面，2006年5月，国务院常务会议关于“促进房地产业健康发展的六条措施”(简称“国六条”)指出要“切实调整住房供应结构”。随后7月，多部委联合发布《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》，明确规定新建住房结构比例：“十一五”时期，要重点发展普通商品住房。自2006年6月1日起，商品住房建设套型建筑面积90平方米以下住房(含经济适用住房)面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70%以上。”——这就是所谓的“90/70”政策。住房供应结构的合理调整，有助于满足居民的基本住房需求，但对房价作用不大，国六条的90/70政策出台后房价短期出现回落，但很快又继续上升。
在控制住房需求方面，国务院发布在10年4月发布“新国十条”，提出“对不能提供1年以上当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非本地居民暂停发放购买住房贷款。地方人民政府可根据实际情况，采取临时性措施，在一定时期内限定购房套数”。，以北上广深一线城市为例，2009年其城镇常住人口为5376万人，城镇户籍人口为3165万人，即一线城市有2211万人受“限购政策”影响，当时的人均住宅面积为31平方米，则有7亿方的住房需求受抑制。可以看到，限购限贷政策实行后70大中城市平均房价开始下行。
图6：主要抑制住房需求的政策发布节点房价的变化
资料来源：WIND，天风证券研究所
表1：历次调控政策之后供地面积、地价的变动
资料来源：中国政府网，天风证券研究所
通过梳理我国08年以来历次房地产调控政策和调控效果可以看到，抑制住房需求带来的短期调控效果比调整土地供给更显著。例如，在2010年-2013年间，供给侧始终围绕“加大保障房建设、增加住房和土地供应”为调控重点，但期间的房价却出现了先基本保持平稳后持续上升的特点。这是因为10年-11年，需求侧的政策整体“趋紧”，例如限购、限贷以及提高住房贷款利率；而11年底到12年中，央行进行了两次降准和两次降息，政策整体宽松，之后房价即快速进入上行周期，如下图所示。
图7：2010-13年的调控政策是增加住房和供地面积，但实际供地面积下降、土地价格上升
资料来源：WIND，天风证券研究所
事实上，从对房地产市场的影响看，住房需求抑制和土地供给调节政策都会对住房价格产生一定抑制作用，但对房地产市场的影响存在较大差别。需求是一个快变量，而供给是一个慢变量。
要增加房地产供给，往往在当期很难奏效，存在一定滞后性。因为新出让土地一般要在4-8个月才能领到施工许可证，此后楼盘一般需要6-16个月才能上市。也就是说，从土地出让到形成市场供应需要10-24个月。如再考虑资金、市场变化、规划调整、推盘节奏、惜售捂盘等因素，土地分期开盘的时间与拿地时间之间可相差2-4年，甚至更久。当期能增加供应的余地也不是完全没有，比如部分楼盘具备领预售证条件而暂没有领取，或者计划一年后领取的，可以加快其预售证发放进度，但总体调控余地不大。
因此，房地产调控供给存在一个矛盾：调土地供应节对当期的需求无效。如需要增加供应来满足需求，避免供不应求和房价快速上涨时，供应存在1-2年或更长的时差，一时上不来；在库存过大，需要降低供应时，又由于房地产投资存在一定刚性增长的特点，短期内很难使供应量降低。
此外，虽然16年12月的中央经济会议中提出“要落实地方政府主体责任，房价上涨压力大的城市要合理增加土地供应，提高住宅用地比例，盘活城市闲置和低效用地”。但16年以来我国一线城市土地供应依然呈现出波动下降的趋势。原因在上文中我们已经讨论过，一线城市土地供应受到多种因素限制，难以灵活的调节，导致其土地供应政策对于房地产的调控效果下降。
总体来看，抑制住房需求比调节土地供给相对容易，效果也相对显著，但从中长期的调控目标来看，加大土地供应肯定更有效。
三、历次地方政府换届往往是供地面积增速转折点
观察北上广在政府换届后土地供应面积的变化，我们发现历次地方政府换届往往是供地面积增速转折点，换届之后土地供应倾向较高。
图8：北京政府换届与土地供应关系
资料来源：WIND，天风证券研究所
图9：上海政府换届与土地供应关系
资料来源：WIND，天风证券研究所
图10：广州政府换届与土地供应关系
资料来源：WIND，天风证券研究所
综合来看，一线城市的土地供应特点是：和地价的关系弱，受外生性影响多。“一线城市无地可供”的说法实际上是因为一线城市可供建设土地占比太低以及控制人口规模的考虑，而地方政府换届也会影响到土地的供应倾向。从土地供应和房地产调控之间的关系来看，由于调需求是快变量，调供地是慢变量，加大土地供应可能短期内看效果有一定滞后性，但长期更为有效。基于以上因素，我们认为一线城市短期难以改变土地供应稀缺的现状，需求未来或向一线周边的卫星城转移。
