评论：改革土地制度 提高供地能力
(原标题：评论：改革土地制度 提高供地能力)
中国国际经济交流中心特邀研究员 范必
城镇化建设需要施展的空间，但是我国存量土地利用效率不高，增量土地供应不足的问题十分突出。这在很大程度上源于土地产权关系不清、土地市场发育不足。在供给侧结构性改革中，应当重新审视土地规划的定位，改变过去抑制经济过热时形成的土地政策和计划管理模式，形成城乡统一的土地市场，提高城镇化过程中的土地供应总量。
土地供求矛盾原因分析
城镇化是我国最大的内需所在，其建设过程中需要大量新增建设用地。预计2020年，我国总人口将达到14.5亿人，城镇化率约为60%，即城镇人口达到8.5亿人。2011-2020年，我国城镇人口预计增加约1.8亿，按照城镇人口中每万人平均占有0.7平方公里城市建设用地估计，至少需要新增126万公顷城镇建设用地。
土地市场供求矛盾十分尖锐。2010-2012年全国住房建设用地的实际供应量占计划供应量的比例在62.3%-72.1%之间，河北、吉林等8个省低于计划供应量的60%。表面上看，土地供大于求，但是房地产建设用地价格连年大幅上涨，反映出建设用地供不应求。一方面是地方政府呼吁建设用地指标不够，另一方面土地闲置现象大量存在，且未得到有效处置。土地的利用效率不高与土地供不应求同时存在。
对土地供应实行高度的计划管理导致土地市场发育不足，是造成土地供求矛盾的重要原因。2004年，为了应对经济过热，国家严把信贷和土地两个“闸门”。国务院出台了《深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)加大了土地计划管理的力度。这一举措原本是抑制经济过热的临时性调控政策，但时至今日，已从短期政策变成长期政策，难以适应当前城镇化进程加快、经济下行压力加大的新形势。
土地市场供求矛盾的原因，主要有以下几个：
首先，土地计划管理不适应城镇化规律。从国外城镇发展的规律看，城镇通常是自然形成，或者首先整体制定城镇发展规划和供地计划，在此后的若干年内逐步建成。譬如荷兰，在围海后新造的土地上建立城镇，对整块地一次性作规划，再逐步批租给开发商开发。因此，城镇化的土地需求量每年不同。一般来说，在城镇化初期或制定规划时，占地规模较大，人口密度较小。但在城镇化过程中，随着基础设施和公共服务的完善，城镇人口密度逐步提高，城镇每年新占耕地会比较少。我国目前实行的土地计划管理方式，每年根据上年土地利用情况和人口增加的规模，几乎是均等供应土地，实际上不利于城镇发展的整体规划，也不符合城镇化用地的一般规律。
其次，土地市场发育严重不足。土地是经济发展最基本的生产要素。在人类大部分历史上，土地是可以自由交易的商品，但是我国在很长一个历史时期内不承认土地是商品。1989年人代会上通过的宪法修正案，将土地的所有权与经营权分开，使土地使用权具有商品属性。2007年通过的《物权法》，又明确了土地用益物权。但是中国土地并没有实现完全的市场化。政府完全垄断土地一级市场，并对房地产开发用地、商业用地、工业用地执行不同的价格。招商引资中低价出让土地，房地产开发时又竞相抬高地价。按照现行法律规定，集体土地的权能受到一定的限制，农民对宅基地、承包地和林地没有出让权和抵押权，农村集体土地无法自由直接进入市场交易，也不能抵押。尽管近年来我国部分城市在试点土地承包经营权、林权和宅基地使用权“三权”抵押贷款，实际进展还有待观察。在法律层面也有一些障碍。《物权法》、《担保法》明确规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。因此，土地使用权作为商品，其价格还难以反映实际的供求关系和资源稀缺程度，交易数量和用途也受到较多限制。
再次，土地供给主体单一。我国现行土地制度规定，政府是唯一的土地出让主体。地方政府对土地财政过度依赖。近年来，我国政府土地出让金收入和以土地抵押为主的融资规模快速增长。从世界多数国家的实践看，从土地中获得收益和一般税收是其政府财政收入的重要组成部分，但大都是以向土地征税为主，而不是一次性从土地出让中获得收益。
对土地实行高度计划管理带来很多负面影响。主要是，农民从征地补偿中获得的收益分配比例偏低，农村土地纠纷增多；掌握土地审批权的部门和个人寻租机会多，而且涉案金额大，腐败暴利高；土地供给的饥饿状态推动了大城市的地价和房价上涨。
改革土地制度，提高供地能力
改革土地制度、健全土地市场，是打破供给抑制、进行结构性改革不可回避的问题。在这方面，关键是要解放思想，在一些关键点上推出改革举措。
一是减少土地规划对经济活动的抑制。土地规划形成于1997年，是我国决定结束计划经济体制实行市场化改革之后出现的。在市场经济条件下，规划对经济活动的作用体现为指导性和预期性，土地规划亦不应例外，应当重新审视和定位土地规划在经济活动中的功能。
二是退出经济过热时土地计划供应管理模式。政府逐步放开土地一级开发，允许除政府以外的其他机构参与土地一级开发。改变土地所有者通过“卖地”获得一次性收入的收益模式。
三是大幅度减少国家对土地市场的直接管理。取消对土地使用的多级审查、重复审批，以及规模管理、用途许可管理等直接管理方式；将现有的大部分审批事项合并或改为备案制；土地审批不再作为新上建设项目的前置审批事项，从而缩短新上项目前期工作周期。
四是统一城乡土地市场。赋予农民自主的土地出让权和抵押权，增加土地供应主体。以更加理性和开放的态度看待农村集体土地权能。真正落实农民对宅基地使用权、土地承包经营权、林权等“三权”开展抵押、担保等活动，建立农地产权流转交易市场，盘活土地资源。在现在制度安排下，抓紧建立城乡统一的建设用地市场，允许农村集体建设用地与国有土地同等入市，增加建设用地的供给，真正实现农村土地和城镇土地的“同地、同价、同权”。
