征地改革多年徘徊 一号文遭遇执行难
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1月19日，2014年中央“一号文”全文公开。此次“一号文”聚焦“全面深化农村改革、推进农业现代化”。这是中共连续11年就“三农”问题印发“一号文件”，彰显出中共高层对破解“三农”困局的决心。
不过，观察者也发现，连续11年发布的中央“一号文”，其执行和影响力较之上世纪80年代初农村改革高潮时的“五个一号文件”，已不可同日而语。以公众最为关注的征地制度改革为例，几乎每年“一号文”都有表述，但迄今基本上没有制度性突破。
11年前的2004年初，新任中央财经领导小组办公室副主任、中农办主任的陈锡文在解读2004年中央“一号文件”时就指出：
“对于农民来说，土地被征走了，就必须解决好他们的生计问题，包括他们的就业和社会保障。目前有关部门正在起草指导征地改革的政策性文件，同时人大常委会也开始启动修改《土地管理法》的工作。”
当被问及“征地制度改革的时间表”时，陈锡文说，“关于这项改革的指导性文件在2004年一定会出台，但是修改这方面的法律是全国人民代表大会的职能，而且这个法律要通过三审才能最终公布，所以这个进程我现在没有办法预料。”
11年后回头看，作为“三农”智囊的陈锡文未免过于乐观。迄今为止，征地改革尚未任何文件和方案出台，证据之一就是2013年召开的中共十八届三中全会再次就此发话；2012年底，着眼于“小修”的《土地管理法》修正案经人大一审后，现已被退回，“全面修改”。
财新记者梳理了中共十七大（2007年）后六个中央“一号文”发现，近年来，中央土地制度改革屡有表述。尤其是2008年10月的中共十七届三中全会专门研究农村改革，并提出农地承包权要“长久不变”。“一号文”对征地改革的表述也越来越细化和明确。
但是，令人失望的是，就征地制度而言，政策和执行层面却基本没有突破。更值得关注的是，农地承包权“长久不变”的政策，除了在个别地方有所尝试，全国层面基本上没有进展。这一点，身为中农办主任的陈锡文也颇感失望。
到底原因何在？有土地问题专家指出，征地制度改革涉及中央和地方关系，涉及财税体制改革，涉及政府与农民的博弈，确实很难。但是，征地改革应是中央的事权，不能由地方自行其是。征地改革多年来缺乏进展，与缺乏顶层设计、缺乏全面改革决心密不可分。
2008年，中央“一号文”就提出“继续推进征地制度改革试点”。此后的2009年和2010年，表述重点是解决农村征地引发的矛盾和问题，确保农村稳定。2011年，“一号文”专门研究水利问题，不涉及征地改革。
到了2012年，中央“一号文”明确提出，“加快修改土地管理法，完善农村集体土地征收条款”。这引发了此后《土地管理法》的修改，并于当年底提交全国人大常委会一审。经审议后，全国人大常委对此着眼于“小修小补”的草案表示不满，2013年未再安排审议。
2013年和2014年，改革征地制度的表述更加详细。不仅明确提出“加快推进征地制度改革”，还提出保障农民在土地增值中的收益，确保失地农民长远生计有保障等。特别值得注意的是，2014年的中央“一号文”提出，要“加快推进征地制度改革”。
令人期待的是，2014年中央“一号文”根据中共十八届三中全会的要求，明确提出：要“缩小征地范围”，“完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”，同时“健全征地争议调处裁决机制”。
在土地学者看来，上述表达提供了土地制度和征地改革的契机。或许，2014年将是中国征地制度改革的突破之年。公众期望殷殷，2014年终回望时能否有实质性的改革方案出台，能否真正朝着平衡政府利益和农民权益的方向上迈出关键一步，各界正拭目以待。
2008年中央“一号文”：
提出“继续推进征地制度改革试点”。
规范征地程序，提高补偿标准，健全对被征地农民的社会保障制度，建立征地纠纷调处裁决机制。
对未履行征地报批程序、征地补偿标准偏低、补偿不及时足额到位、社会保障不落实的，坚决不予报批用地。对违法违规占地批地的，坚决依法查处。
2009年中央“一号文”：
提出“高度重视农村社会稳定工作，妥善解决农村征地等引发的突出矛盾和问题”。
2010年中央“一号文”：
没有专门的章节谈及征地制度改革，但提出“切实解决好农村征地等损害农民利益的突出问题”，“落实和完善被征地农民社会保障政策”，“对各地土地收入用于农业农村的各项资金征收和使用情况进行专项检查”。
2011年中央“一号文”：
聚焦水利改革发展，并未提及征地制度改革。
2012年中央“一号文”：
在“稳定和完善农村土地政策”一章中提出，加快修改土地管理法，完善农村集体土地征收有关条款，健全严格规范的农村土地管理制度。
2013年中央“一号文”：
提出“加快推进征地制度改革”。
依法征收农民集体所有土地，要提高农民在土地增值收益中的分配比例，确保被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障。
加快修订《土地管理法》，尽快出台农民集体所有土地征收补偿条例。完善征地补偿办法，合理确定补偿标准，严格征地程序，约束征地行为，补偿资金不落实的不得批准和实施征地。
2014年中央“一号文”：
提出“加快推进征地制度改革”。
缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。
抓紧修订有关法律法规，保障农民公平分享土地增值收益，改变对被征地农民的补偿办法。除补偿农民被征收的集体土地，还必须对农民的住房、社保、就业培训给予合理保障。
因地制宜采取留地安置、补偿等多种方式，确保被征地农民长期受益。
健全征地争议调处裁决机制，保障被征地农民的知情权、参与权、申诉权、监督权。
