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快速而粗放的城市发展衍生大量的土地历史遗留问题与规模庞大的违法建筑。

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去年全年，深圳各级规划土地监察机构共查处违法建筑789万平方米。

  深圳在我国率先推行土地有偿使用制度，改革开放30年来，土地作为社会经济活动的重要载体，为深圳的高速发展做出了重要贡献。然而，快速而粗放的城市发展衍生大量的土地历史遗留问题与规模庞大的违法建筑。2011年4月29日，坪山新区汤坑社区与深圳市卓越集团在汤坑社区召开启动仪式，由深圳卓越集团对汤坑社区约26万平方米的旧村进行改造。然而一夜之间该社区冒出了31栋抢建的违法建筑。查违办立即责令所有违法抢建业主停工并发出法律文书，但拆除过程中遭原村民暴力抗法，这一幕却是深圳查违人经常会遭遇的情景。

  历史造成的土地困局

  深圳在我国率先推行土地有偿使用制度，改革开放30年来，土地作为社会经济活动的重要载体，为深圳的高速发展做出了重要贡献。然而，快速而粗放的城市发展衍生大量的土地历史遗留问题与规模庞大的违法建筑。

  2011年3月31日，深圳市委书记王荣在全市城市发展工作会议上的讲话中有一段论述概括了深圳30年城市发展的历史和当前面临的困难：“过去30年，深圳创造了工业化、城市化、现代化的奇迹。但总体上更是走了一条‘工业化带动城市化’的发展道路，是一种城市化很大程度上被工业化‘推着走’的发展局面。一方面，城市化在近2000平方公里范围内迅即铺开，推动了城市的快速崛起，并且形成了现代化的中心区域；另一方面由于规划、建设、管理等领域的工作无法跟上，使得大量自发、无序、粗放的开发建设现象同时存在，带来土地资源快速消耗、人口规模迅速膨胀、环境承载接近极限、社会管理压力巨大、城市功能与形象得不到相应提升，可持续发展与和谐社会建设面临巨大挑战。新形势下，这种‘速度型’、外延扩张式的发展模式已经难以为继，也与科学发展的时代要求不相符合，与改善市民生活条件的呼声不相适应。长此以往，我们将难以实现好中央赋予深圳‘当好推动科学发展、促进社会和谐排头兵’的新使命。在深圳经济特区建立30年后的今天，如何以更高水平的城市发展来引领现代产业、引领现代生活已是一个十分重要的命题。”

  早在2005年，当时的深圳市委书记李鸿忠将深圳面临的局面称之为“四个难以为继”，其中排名第一的就是深圳的土地、空间有限难以为继。如今即使是卖菜的大妈也知道：“深圳关内的房子价格肯定降不下来，因为没有地了。”

  可是在这种土地困局中，我们看到的是，全市2009年6月2日以前产生的各类历史遗留违法建筑总计379400栋，占全市建筑物总量的半数以上；全市建设用地中有300平方公里土地存在用途混杂、产权复杂、违法建设等问题，这些违法用地和违法建筑大部分没有通过严密的组织来进行建设，没有经过规范的设计、施工和验收，一方面其建筑质量缺乏一个合法的、可控的监管体系的保障，另一方面其城市基础设施和公共服务设施配套的标准远低于合法建筑。因此，违法建筑所提供的安全程度(主要是建筑质量、消防方面的安全)、舒适程度、体面或者尊严程度也要远低于合法建筑。据测算，在我市的全部管理人口中，约有40%居住在历史遗留违法建筑中。与此同时，深圳产业用地、居住用地、公共设施用地十分紧缺，一些大企业甚至因为缺地少地而迁出了深圳。

  土地困局严重制约了深圳城市发展质量的提升，也影响了深圳经济和社会的持续良性发展。

  五年规划力图破局

  2011年8月，深圳市规划土地监察部门、查违办专门制定了《深圳市规划土地监察工作五年规划(2011—2015)》(简称《规划》)，这是国内第一个关于规划土地监察工作的重点专项规划。

  根据这份《规划》，未来5年，深圳规划土地监察工作总目标是，深入贯彻落实科学发展观，以“深圳质量”为标杆，强化规划土地市场监管，提升社会管理水平，维护社会公平正义，服务城市发展转型和社会建设，保障特区一体化发展，确保城市发展质量和空间安全。“十二五”时期，以健全规划土地执法监察体系、深化共同责任制和督察制度、完善规划土地监察政策法规体系等为主要手段，严格执行国家及地方规划土地政策法规，大力提升规划土地监察效能，坚决有效遏制新增违法用地和违法建设行为并尽快实现根本好转。主要任务也一目了然：实现综合监管，维护市场秩序，提升执法效能。

  市规划土地监察支队有关负责人表示，《规划》是实施深圳城市总体规划与土地利用总体规划的重要支持，是今后5年深圳规划土地监察工作的行动纲领和政策依据。2011年至2015年，全市范围内从事规划、土地、房产、地名、测绘、矿产资源相关的监督、检查、执法，都应符合《规划》的要求。

  保障城市发展空间，维护土地市场秩序，是规划土地监察的当然使命。为此《规划》提出，实施遏制新增违建、处理历史遗留违建、重点专项工作及政策疏导四大行动。

  遏制新增违法用地和违法建设行动计划：加强新增违法行为日常查处力度，强化对违法当事人的责任追究，确保各年度违法案件查处依法履职到位率在95%以上；逐步实现前海中心区及蛇口半岛地区、笋岗-清水河地区、光明中心区、坪山中心区和龙华大浪片区等五个重点城市发展单元内新增违法建筑面积零增长；重点防控节假日期间和重大政策法规颁布实施前后可能引起的周期性抢建风险，加大对加建、改建及地下空间违建等新型违建行为的查处力度。以卫片执法为利器保持查违工作的高压态势。严查严办典型大案要案。

  处理农村城市化历史遗留违法建筑行动计划：进一步巩固历史遗留违法建筑信息普查及处理工作前期准备重要成果，完善历史遗留违法建筑处理系统；逐步消除历史违建各类安全隐患；执行分期分批分类处理的原则，探索处理工作与城市发展单元规划、城市更新、土地整备、土地确权及建设用地清退等重点工作和规划的有效衔接机制，合理安排处理工作实施时序；加快推进前海、大鹏、龙华、光明、坪山等重点片区内建筑和土地历史遗留问题的处理工作，为重点地区的开发建设腾挪必要的发展空间；配合产业调整和住房保障政策，优先处理部分生产经营性违法建筑和具有一定规模的住宅类违法建筑，将部分没收、征收的住宅类违法建筑纳入保障性住房供应体系。确保《深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》配套实施办法颁布实施后五年内，历史遗留违建处理率超过95%。

  服务规划国土管理重点专项工作行动计划：每年至少进行一次市级规模专项整治行动；市规划国土监察支队将配合规划国土管理部门，制定年度行动计划，在五年内基本完成一级水源保护区及基本生态控制线内违法建设用地执法清退工作，逐步收回部分违法违规用地纳入重大民生项目储备用地，按计划坚决拆除清理禁建区内违法建筑，严禁限建区内违法建设行为，积极规范已建区内违法建筑的管理和疏导，有效监管适建区内合理的建设用地规模和时序；实施国有未出让土地整治行动，组织开展违法违规占用国有未出让土地等市级规模专项整治清理行动。

  规范土地房产市场秩序政策疏导行动计划：建立规划土地管理政策定期评估机制；规范土地和房产市场秩序；推进规划土地管理疏导政策修订。

  查违需要勇气智慧和慈悲

  五年规划是蓝图，但真正解决历史遗留违法建筑问题需要查违人有大智慧、大勇气和大慈悲。

  何谓“大智慧”？就是把违法建筑问题放到深圳城市发展的历史大背景下去观察、分析，洞悉其根源、本质，如庖丁解牛、剥茧抽丝一般找出解决问题的策略、方法。农村城市化历史遗留问题的违法建筑是深圳快速工业化、城市化、现代化进程中的历史产物，是土地级差收益分配的制度或者方式与土地开发利用的模式之间不相适应的矛盾的产物，是社会主义市场经济体制不完善的表现，是利益分配的问题，是人民内部矛盾，应当而且可以通过进一步深化改革予以解决。

  何谓“大勇气”？就是勇于检讨和面对管理体制和实际工作的不足、缺陷，拿出政治勇气、理论勇气，大胆地对现行规划土地管理体制以及其他相关方面的管理体制进行改革。当四个“难以为继”的压力日益凸显，可建设用地消耗殆尽，深圳城市发展的余地或者说“战略后备空间”日益集中到原农村集体经济组织及其成员占用或者支配的土地上的情况下，现行规划土地管理体制适应或者支撑深圳城市发展的能力也“难以为继”了。所以必须拿出勇气来对现行规划土地管理体制进行改革。

  何谓“大慈悲”？对违法建筑的大慈悲并非对违法建筑、对违法建筑的建设者发慈悲，而是要对生活、工作在违法建筑里面的人们心怀慈悲，对违法建筑问题所造成的消极影响心怀慈悲。

  历史遗留违法建筑数量巨大，其中沉淀的资金数以万亿计，任其长期处于违法的状态，无法形成合法、有效的资产，对深圳城市发展的影响是消极的。对这些历史遗留违法建筑进行处理，一方面将其中的安全隐患显现出来，并逐步予以消除。另一方面使之摆脱违法的状态，形成合法、有效的资产，其资产规模也是数以万亿计的，以此作为贷款的抵押物将可大幅度的激发民间投资，其促进深圳城市发展的积极作用将是难以估量的。在这个问题上，不宜拘泥于担心某些群体获利太多，把力量集中于压缩其获利空间，而应致力于尽快消除历史遗留违法建筑对城市发展的消极影响，为城市发展创造新的巨大动力。

  市规划土地监察支队有关负责人认为，“冰冻三尺，非一日之寒”，在快速工业化、城市化、现代化的进程中，多重矛盾导致了深圳的违法建筑问题。“冰融三尺，非一日之暖”，解决深圳的违法建筑问题，必须抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，运用综合性的政策组合，化单纯的“查处”为综合性的“治理”，化腐朽为神奇，彻底解除城市发展的包袱，使之成为促进城市发展的资产、财富和新的动力。

  发动社会力量参与查违

  2012年，深圳各级规划土地监察机构全年共开展各类整治行动7093次，查处违法建筑789万平方米，拆除违建139万平方米，稳固了全市查违工作平稳可控的局面。2013年是五年规划的第三年，市查违部门认为，必须发动更多的社会力量参与到查违工作中来。

  2013年2月召开的深圳查违工作会议上明确了规划第三年的工作思路：贯彻落实十八大精神和市委市政府坚决查处违法建筑和积极处理历史遗留违法建筑的要求，切实改进作风，实干、创新，适应规划国土管理重心向存量土地管理转移的新形势，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防方针，落实规划土地监察工作五年规划，凝聚社会共识加强领导统筹落实共同责任，严格遏制新增违建始终保持查违高压态势，坚持科学执法提升监察执法效能，深化改革开展综合治理积极推进疏导治本和历史违建处理，深化开放透明加强综合监督，改进工作作风提高队伍执行力，实现查违形势明显好转，规范和维护规划土地市场秩序，为实现城市科学发展和社会公平正义提供有力保障。

  根据这个思路，查违部门更重视社会力量的参与，比如大力凝聚社会共识。加强理论创新研究工作。健全理论体系，强化理论指导，加强研究工作，深化对违建客观规律的认识。提高各级各部门对查违工作的认识。依托共同责任体系，加强共同责任联动单位的共识，提高规划国土管理与监察系统的统筹协同。加强公众教育打造良好舆论环境。加强正面引导，丰富沟通渠道，营造良好舆论氛围，逐步凝聚社会各界对查违的共识。

  比如查违工作深化开放透明，从媒体、人大代表以及公众三个层次加强监督，邀请社会力量共同查违。2013年，深圳查违部门引导媒体深度参与，邀请媒体参与专项行动、监督重大、典型案件的办理，为媒体采访报道提供线索，推动媒体对热点难点问题的跟踪报道，适时召开新闻发布会、通气会回应社会关切。为了加大公众参与力度。查违部门继续开展查违“开放日”活动，丰富活动形式。完善奖励举报制度。完善举报投诉受理机制，第一时间公布处理结果。查违部门还深入推进人大监督。主动向人大汇报工作，邀请人大代表检查查违工作。

  查违故事

  龙岗电子眼高空侦查地面违建

  打好城市转型“空间战”，维护社会正义

  违建的根本是挤占空间，是违法挤占他人空间，违反了社会公平正义的原则。政府之所以要大力查违，实际上就是在维护社会的公平正义，维护市民的均等机会。

  龙岗区管辖街道众多，社区密集，各个街道的违建特点又有不同。因此各个街道在实践中创新了许多工作方法，成为龙岗区查违工作的突出亮点。例如，平湖街道在辖区4处制高点安装了电子监控探头，建成全区首个电子查违监控系统，对地面违建实施高空“侦查”，构成了空地一体化的全方位巡查防控网络；坂田街道实行“三线查违”机制，挂点领导、跟班部门、社区工作站是第一道线，规划土地监察队为第二道线，民兵应急分队为第三道线，“三线查违”的各部门互不交叉，互相监督和制约，有效避免查违工作出现人情风、保护伞现象。还有，南湾街道成立4支巡查队伍：从各社区抽调3至5名巡查联防队伍组成社区巡查联防队、由基层各类综管员组成大综管中心巡查队、街道规划土地监察队以及从街道执法队综合科、清查办抽调4名执法人员成立的综合巡查队伍，实行交叉检查制度，加强相互监督等等。

  这些创新性的经验做法都有一个共同的特点，那就是将查违关口前移，通过科技支撑或优化机制建设等方式，最大化、最有效地将巡查防控工作做到位，力争把所有违法苗头遏制在萌芽状态。龙岗区查违部门认为，目前查违的工作重心在预防，把违建控制在萌芽状态。这对查违工作的顺利开展有重要意义。

  龙岗查违还擅长借东风。2011年，借助迎大运的大环境、大形势，龙岗适时组织开展了一系列查违专项行动，如严厉打击违法建筑的“百日行动”、重大违建隐患的排查整治工作、重大典型案件查处行动等，都取得了显著的成效。比如，在“百日行动”中，全区累计清理拆除新增违建586处，共计88000多平方米，拆除存量违建422栋，共计39000多平方米，严格控制了新增违建数量，巩固了卫片执法成果。

  不过，一味查处难以根治违建，龙岗区副区长胡嘉东认为，对一些历史遗留问题，理应提倡疏堵结合。从某种意义上来说，如何根治违建已经成为政策层面的问题，应该从土地制度改革上进行推动，从而最终实现破题。

  福田鹏程宝拆出深圳查违模本

  60亿元“金山”置换10万平方米“绿地”

  回想起拆除鹏程宝汽车城的日日夜夜，福田区规划土地监察局局长杨建汉仍然感觉“难以置信”。

  原鹏程宝汽车城共有23家品牌车商，是福田建区以来清拆面积最大、清拆对象经济总量最多、社会背景最为复杂的，由临时建筑演变而成的违法建筑。其年营业额近60亿元，员工1900余人，客户达10万，曾被誉为一座“金山”。然而仅仅用了4个月，鹏程宝顺利完成清拆，做到无上访闹访，无暴力抗法，无安全事故，实现行政成本最低，行政效率最高，最廉洁、规范。

  鹏程宝汽车城曾是深圳汽车行业的标志，共有23家品牌车商，其年营业额近60亿元，员工1900余人客户达10万，被誉为一座“金山”。要拆这样的违建等于砸很多人的饭碗，面对的困难是可想而知的。

  为此在2012年年初，福田区专门成立“拆除清理鹏程宝汽车展场工作领导小组”，工作领导小组创新了一系列工作制度和方法。首先，学习借鉴大运会总指挥例会制度，建立了“三个一”制度，即一周一碰头，一会一纪要，一事一督办，及时通报进展、研究难点问题、强化统筹协调、促进相互配合，形成协同作战的整体合力。在强调协同之余，分工与问责也是相辅相成的。建立科学的“两定两包”制度，即定人定责、包店包拆。制定“路线图”、明确“时间表”、指定“责任人”，确保每一家车商的建档、协调、搬迁、拆除都有专人跟踪负责、专人落实推进。负责人即使遇到原单位岗位调动，仍必须对任务负责到底，直到清拆结束。

  杨建汉还特别提到，当时为拆迁工作特别建立了“现场问责”制度，由纪委监察部门现场督战，每周对各部门和“两定两包”责任人的工作落实情况逐一检查询问。对执行不力、进展缓慢的部门和个人记录在案、逐一督办，对主动落实、创新工作的干部给予表扬和激励，使参与清拆的工作人员树立“没有借口、没有退路”的信念。

  正是运用了这样的创新制度，鹏程宝拆除工作逐步破局。据统计，鹏程宝清拆工作历时3个多月，累计走访展商700余次，接受各类咨询200余次，协调化解30余起矛盾纠纷，坚持每天走访各展商两次以上，做到第一时间掌握，第一时间汇报，第一时间调处。

  “冰冻三尺，非一日之寒”，在快速工业化、城市化、现代化的进程中，多重矛盾导致了深圳的违法建筑问题。“冰融三尺，非一日之暖”，解决深圳的违法建筑问题，必须抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，运用综合性的政策组合，化单纯的“查处”为综合性的“治理”，化腐朽为神奇，彻底解除城市发展的包袱，使之成为促进城市发展的资产、财富和新的动力。

  ———市规划土地监察支队有关负责人