城镇化启示录：农地效益制约土地流转
随着去年12月初的中央经济工作会议将“城镇化”单独列为主要任务，加之发改委等决策部门释放出加速城镇化的信号，与城镇化息息相关的土地流转，也成为舆论热议词，土地流转也被广泛认为是城镇化能够成功的关键因素。
在此背后，则是2008年10月12日中共十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”四年多来的实践。
这四年多来的土地流转发生了什么变化？对未来城镇化又有什么启示？
去年，由《第一财经日报》支持，山东大学“农村之光”调研组经历4个多月时间，行程1200公里，访谈百人，并辅之发放问卷调查等方式，针对分别位于鲁北、鲁中和鲁西南的德州、淄博和济宁三地的土地流转进行调查。
基于发放600份问卷、有效回收569份问卷的统计数据，来自于上述三地一手调研显示，土地流转不宜“一刀切”，而是应根据地域特点因地制宜，另与时下流行观点不一致，调研显示，土地流转未必就一定能带来“规模效益”。
鲁西北三地比较
相比于以往针对山东省土地流转的调研——多将一个县区作为重点调查对象，且所调查范围大多集中在经济发达的山东半岛地区，此次调研组将调研样本地选择在处于鲁中西部地区。
在鲁中西部地区，虽然存在大量土地流转需求，但并未产生相应的创新土地流转方式，也是因此，调研组通过对鲁中西部地区农户的问卷调查与访谈，深入分析了该地区土地流转迟滞的原因，试图填补相应领域的空白。
2012年7月25日~8月4日，调研组先后调研了德州、淄博、济宁三市八地，访谈对象不仅涉及德州市庆云县农业局经管站站长、东辛店镇经管站站长等政府人士，同时也对当地农民做了大量访谈。
调研显示，农村土地流转现如今仍处于初级发展阶段，各地在推进土地流转时一般以试点的形式进行。而此次调研中重点走访的试点地区中，以德州市庆云县东辛店镇大李村、淄博市沂源县安乐官庄、济宁市微山县大辛庄最为典型。
大李村为兴建蔬菜大棚，采取土地置换方式进行土地流转；安乐官庄通过与银座集团签订协议，集中流转土地建成乌克兰大樱桃生产基地；大辛庄则经由村组织协调，由一户承包全村土地。
根据以往调研经验，为避免被访者“财不露白”的心理，低报收入水平，调研组在庆云地区对收入问题采取了了解家庭情况后自行核算的方式，而沂源和微山地区则采取请被访人直接填写的形式。
调研结果显示，庆云地区的户均收入，明显高于其他两个地区受访者，而直接填写的方式，对样本真实状况有着更真实的反映。
地处鲁中山区的沂源拥有最小的户均土地面积，但是由于主要种植经济果树，亩均收入位于中游。种植经济果树对劳动力的数量和素质都有较高要求，使得兼业较为困难，因而沂源地区的农业收入比重最高。
处于鲁西南地区的微山县湖多地少，当地有丰富的煤炭资源，用卡车或船只运输煤炭收益很高。二三产业相对发达，使得农业特别是种植业处于相对弱势地位，农户兼业现象十分普遍。
位于鲁北地区的庆云县平原较多，户均耕地面积最大，同时，由于种植大棚蔬菜的拉动作用，亩均收入也高于果树和粮食作物种植。
种植粮食作物所需劳力减少，庆云县的兼业现象也十分普遍，农村“空心化”现象非常明显。
另根据问卷数据对土地流转户的统计，上述三地流转户的比例超过一半份额，占据54.1%的比例，这意味着，调研地区的土地流转参与率都达到了接近半数的水平，表明土地流转这一调节生产资料配置的行为已在农村中广泛开展。
土地流转农户样本
本次调研的569户农户中，有300户参与了土地流转。其中，81.3%的农户为自愿参加，其余的56户农户为非自愿转出，主要是由于建设征用土地而被迫放弃承包权。 而土地流转后各群体的土地拥有量发生了很大变化。
调研显示，受访者中自愿转入的农户平均每户转入了5.26亩土地，最大值为16亩，而自愿转出的农户平均转出了2.7422亩土地，最大值为13亩。流转后，自愿转入的农户户均土地达到8亩，是未流转土地户的近3倍，而转出户则仅存不到1亩耕地。
从统计可以看出，受访农户主要获得的补偿方式是租金，共193户，占64.3%，其次是一次性买断补偿(主要是建设征用土地)，占21%，其他方式比例都很小。在满意程度方面，表示“非常满意”和“比较满意”的人数占到了70%，“不满意”者占6%。
从实际调研情况看，不满意者主要是对补偿方式，特别是租金过低和一次性买断不满。在“最希望获得的补偿方式”一问中，“租金”和“土地入股”分别占33.7%和30.7%，反映了农民在接受租金便利性的同时，也对土地入股分红的新型流转方式有较强的期待。
在流转途径上，亲友介绍占到38.9%，村集体协商占28.5%，双方直接联系占25.7%，而通过中介机构联系流转的仅有3户，占0.7%，反映了受访群体的土地流转行为基本处于村民自发流转与乡镇引导流转的层次，土地流转市场尚未形成。
根据调研，农户未转出土地的首要原因是自己有能力耕种，占总体的39%，微山地区由于兼业化更明显，且根据当地习惯，农户大多选择在住地附近打工，因而此项的比例更高，达到了47%。
未转出土地的第二原因是转出收入低于自己耕种所获得收益，占总体的17%，庆云地区高达26%，这反映了收益仍是农户在作出土地流转决策时候的重要考虑项。
未转出土地第三要素则是对转出土地收益保障，以及转出土地后无活可干的担忧，合计约为20%。从调查结果上看，农户主要是对保留土地的收益(包括物质收益和心理保障)与放弃土地使用权所能换得的补偿相比较，进而做出决策。
而农户没有选择转入土地的原因，除转入价格、转入来源等因素外，主要原因是受到农户劳动力禀赋的约束，同时对转入土地能否产生效益表示怀疑，二者共占61%，庆云地区更高达72%。
在实地调研中，调研组也强烈感受到了对农地效益的质疑。由于经营土地，特别是种植粮食作物难以产生效益，农户的转入土地积极性并不高，在沂源与微山地区(庆云地区数据缺失)，有流出意愿的农户明显多于有流入土地意愿的农户，在交叉分析中还发现，许多已经转入了土地的农户也希望转出一部分土地，通过从事其他行业来提高收入。
在微山地区，农经站站长李玉生指出，微山土地流转市场总体呈现“买方市场”形态，即想转出土地者多，而有意愿承包特别是大规模承包者寥寥。这表明，农地效益确实成为了制约土地流转的瓶颈。
影响土地流转的内外因素
调研发现，因宏观经济环境影响农业的比较收益，它将进一步影响农民的土地流转决策。而调研地区整体二三产业的发展水平，以及二三产业集中区距离农村的距离对土地流转影响也较大。
另外，据调研，农村中外出到离家较远、二三产业发达地区打工、经商的多为青壮年人，年纪稍大但仍具有劳动能力的人则选择就近打工，并且所有流转出土地的农民不可能都进入城市生活，那么农村附近的二三产业(如乡镇企业等)就承担了吸纳通过土地流转解放出的农村劳动力的责任。
相反，一旦宏观经济发展放缓，乡镇企业等小微企业停工甚至倒闭，农民在理智与心理上双重选择保有土地，将对土地流转产生极大的阻碍和制约作用。
此次收集的数据亦显示，绝大多数农民认为拥有土地比较安心，这鲜明地反映了农民的“恋土情结”。农民认为土地对于自身，最重要的功能是提供生活基本口粮和增加收入，且提供生活基本口粮大大高于增加收入的比重。
同时，据调研组了解，选择土地最重要功能是“增加收入”的农民，有的是进行了土地流转，小面积规模化以提高农业收入，有的则是种植大棚蔬菜或者经济林木，其效益远高于单纯种粮，获得了相对其他农户较大的收益。
另外，数据显示，对土地保障功能依赖的程度与年龄和文化程度有关。
据调研情况，26岁～43岁的青壮年劳动力，其收入来源主要以外出打工和个体经营为主，对土地的依赖性稍微低一些；但年龄越长者，对土地保障依赖程度越高。
而随着文化程度的提高，农民对土地的依赖程度呈总体下降的趋势，其中未受过正式教育和小学文化的农民依赖程度最高，这与他们年龄较大也有关系，同时本科及以上学历例外。
究其原因，文化程度的提高，使农民的视野和思想观念发生了改变，并且他们在学习中获得了种地以外的谋生技能，可以离开土地进入非农产业获得收入，所以对土地的依赖程度降低。
通过走访和调查，除了宏观上农户难以控制的种种外因，还有一些内部因素影响农村土地流转的实现。比如，农户家庭人口结构和收入结构因素。
农户的家庭人口结构与收入结构直接影响了农户流转土地的决策。调研发现，自愿转入农户，其家庭劳动力比重最大，达68.68%，打工人数比重相对较小，为27.73%，可见其将家庭劳动力更多地投入到了农地的耕种与管理中，进而其农业收入比重在各类型流转农户中的比重最高，达48.34%。
而自愿转出的农户，农业收入比重仅占22.89%，打工人数比重为四种类型农户中最高者，达39.01%，可见自愿转出的农户将家庭劳动力转移到了比较收益相对较高的打工方面，降低了机会成本，获得了更多的非农收入。
未流转农户的农业收入比重为27.9%，属第二位，但比自愿转入农户的收入相对减少很多。据调研了解，此类农户一般是家庭中的妇女、60岁左右的老人常年在农村种地，家庭青壮年劳动力在农忙时期返乡帮助耕种。种植作物多为传统的玉米、小麦等粮食作物，收益相对不高，主要是提供家庭生活所需口粮，多余部分粮食才卖掉。
非自愿流转的农户数量最少，且劳动力比重、打工人数比重、上学人数比重和农业收入比重都是最低的。
调研显示，大部分非自愿流转的农户是生活在县城附近的农户，虽然生活已经与县城极其相似，但老一辈人仍有较重的“土地情结”，同时面对政府征地给予的补偿也不甚满意，故而表现为非自愿流转。
土地规模效益悖论
以数据为基础，根据SPSS(统计产品与服务解决方案)软件分析，调研发现三地区“亩均收入”与“流转后耕地面积”没有明显的正相关关系，反而淄博市沂源县出现了一定程度的负相关。
调研发现，德州市庆云县耕地的亩均收益在1000元左右甚至耕地的农户，主要以种植粮食作物为主，即使进行土地流转后一户的耕地面积达20亩左右，如果仍是种植传统粮食作物的话，其亩均收益仍然较低。
而庆云县东辛店镇大李村，在镇政府“一村一块地”的土地流转政策指导下，结合本村蔬菜种植传统，引进青州外商的经验和技术，进行了土地流转。
2008年，大李村30多户农户将100多亩分散地块统一租赁给青州客商进行大棚蔬菜种植，实现土地集约经营，高效发展。到2012年年初，大李村通过租赁、转包等流转手段，将村东300多亩零散土地整合，由当地农户经营，政府协助集中开发，发展蔬菜大棚80多个，成为东辛店镇最大的蔬菜基地之一。
大李村在“一户一块地”的基础上建起了共计540亩的蔬菜大棚，每亩地收入也从原来的1000元左右提高到12000元～15000元。
淄博市沂源县出现了“亩均收入”与“流转后耕地面积”呈负相关的情况。结合实地调研情况，调研组认为这是由于沂源县特殊地理环境导致。
沂源县地处鲁中山区，农作物以经济果林为主。由于山区地势崎岖，转入土地难以成片，反而加大了管理难度。同时，果树产量与田间管理密切相关，日常照管需要大量劳动力，土地面积越大，管理的难度也越大，甚至有可能耽误农时。因此，亩均产出与土地数量呈负相关。
济宁市微山县的亩均收入与土地数量呈现倒“V”形关系，在2亩～4亩处出现峰值。
经过复核问卷和进一步走访，调研组发现这些亩均收入较高的农户是县城驻地附近的蔬菜大棚种植户，他们一般通过流转整合3亩～4亩地，建起1～2个大棚，全家一起耕种，收益很高。
但是，由于微山地区技术相对落后，耕种大棚需要大量劳动力和非常辛苦的劳作，农户受到家庭劳动力的约束，很难再扩大种植面积。拥有5亩以上土地的农户则大多种植粮食，受“顾不过来”和“反正地多，粮食不值钱，少收一点没关系”的因素影响，亩均产出反而下降。
而调研队在采访W地D村时，了解到当地一户农民经由村集体组织协调，转入600亩耕地准备进行规模耕作。然而，耕作一年，据调研队采访了解和村民口述，收益极差。
深入访谈了解到，该农户雇佣转出土地的其他农民为其耕种土地，每日工资50元。由于工资按天发放，劳动成果又难以计量监督，被雇佣农民偷懒怠工的现象大量存在。调研队考察时，流转土地上所种植的玉米不及自有地的一半高。
调研组认为，本例中土地流转之所以未能实现规模效益，是由于监督机制不健全、激励制度不到位引起的。
调研发现，无论是龙头企业还是个体大户，在土地流转准备工作中，如何与一家一户的农户协商条件都是极其棘手的事情。由于没有成形的土地流转市场，实际中观察到的结果是：转入方往往求助于村集体。
政策建议
针对影响土地流转的内外因素，结合实地调研，总结各地经验教训，经过深入思考与反复讨论，调研组给出以下建议：
首先，土地流转需要顺势而为，稳中有进。中国疆域辽阔，各地情况差异较大，所以土地流转面临复杂性、多样性和困难性。同时，在很多经济欠发达地区，土地是农民赖以生存的根本，盲目的土地流转将会极大损伤农民利益，为社会埋下不稳定因素。
其次，应保持宏观经济，特别是二、三产业稳定发展，促进农村剩余劳动力有序转移。保持宏观经济稳定，大力发展二、三产业，积极扶持小微企业和农村乡镇企业发展。
政策也要保持其连贯性和统一性。粮食生产是一个长期过程，种粮大户流转土地、进行总体规划、基础设施和机械投资等，成本投入较大，收益需长期经营才得以保障。因此国家政策应连贯统一，才能使种粮大户有信心和勇气进行土地流转、大规模经营以提高农业生产效率。
而在土地产权方面，应明晰土地产权，加强农户土地权益保护。只有产权主体明晰，经营权的转让才能顺利实施。
流转程序和流转合同也需要规范和完善，以充分保护参与土地流转的各方的利益。这需要国家对土地流转进行导向性政策规定，规范流转主体、机制、合同等方面，同时也应因地制宜，鼓励各地探索创新合适的流转机制。
对于土地转出方，要严格根据法律法规签订能有效保护农民利益的合同；对转入方，要进行一定的鼓励。
国家提倡农民种粮以保障国家粮食安全，据国外经验和学术研究，规模化种植的生产效率远高于小户家庭种植，但小户家庭种植的单产较高。对于种粮大户和农户要采取不同的补贴政策，在稳定农村经济的同时，鼓励种粮专业大户的生产积极性。
此外，也要稳步推动户籍改革，逐步解决城乡二元问题。
在二元城乡户籍制度下，即使农民在城市中工作十几年，为城市经济发展做出巨大贡献，却仍然无法享受该城市的社会保障，生活面临较大风险，而农村土地就是他不愿舍弃的一份最后的保障防线，农村土地流转会受到极大的限制。
(山东大学调研团队成员：苗呈浩、屈玲玉、周春云、孙宇辰，指导教师：余东华)
