北京大学 城市与环境学院城市与区域规划系 教授博士生导师、

北京大学 城市与环境学院旅游研究与规划中心  主任  吴必虎

主题：规划中国 从硬规划到软规划的蝶变

    首先，非常感谢清华同衡的邀请，大家都知道我比较“有名”，“有名”的原因是老说规划这个不好，那个不好。但是，那是线上，今天是线下。我规划的题目是比较柔和的，从硬规划到软规划，也就是说话的时候要硬，但是作报告的时候要软。所以，硬规划和软规划主要是这个意思。

    基于事实的我很快过，因为大家都是圈子里面的人，我是圈子外的外行，据说外行比较吃香，雅各布斯100周年，据说是外行人，但是引起了美国城市规划革命。内部很少引起革命，有房有地有老婆怎么革命呢？革命往往来自于没有土地，没有权利，老婆不谈了。

    也就是说，市场到空间到法律到教育整个规划，或者以建筑学为核心的城市规划这个圈子里最近有一些很大的变化。那么，首先来说从市场来看，甲方过去要求我们“快、快、快，建、建、建，拆、拆、拆”这样的一套东西，那么多强拆，那么多城市扩张，住建部、国土资源部，很多部委的领导都提到这个问题。但是，实际上我们作为规划师，特别是在座后面一排的，或者是那边的可能都是干活的，很辛苦的，属于屌丝级苦逼的那批人，都会比较有感受。

    中国的城镇化水平非常快，沿海地区更快，城镇的数量在迅速的增加，用地扩张的非常快。很多城市从1952年到2011年建成区的倍数都是几十倍，40多倍这样的发展。这种快速的发展表现出中国的开发区、城市新区也特别多，城市内外，大江南北能建新城的地方全在建。但是，根据林坚教授的研究60%的开发区是失败的，也就是建设用地，为什么用地的效率特别低，有很多种原因。

    那么，这么快的发展，从混凝土，从钢材的使用量，中国的混凝土三年就是美国100年的使用量，中国的建设的多猛。后来河北人一看，这么快，全世界钢一半在中国，中国的钢一半在河北，河北的钢一半是在唐山还是哪，反正就是雾霾的原因。这些说明中国的城市建设的特别快，因此特别需要建筑师，所以建筑师出身的城市规划专家特别忙，所以天天熬夜画图，今天早上开始大家发现我原来城市规划不仅仅要画图，而且图越少，逼格越高，大家可能现在已经感受到这一点了。也就是在清华最牛逼的学生是读建筑系的，建筑系最好的都是前20年画图，后20年做规划，现在已经不做规划，搞投资去了。所以清华建筑系最好的学生都是投资专家。所以，这是大的变化。

    为什么有这种变化？因为中国的产业结构发生变化了，从2013年开始，第三产业比重超过第二产业，去年超过50.5%的第三产业。后建筑化时期一系列的变化，这种变化原来学建筑的城市规划的人他感到氛围变了，就是建设用地的扩张时代结束。这个从十八大的文件里面就讲了，建设用地要严格的控制，当然一味的控制也不是办法，因为政府计划的问题太多，或者是市场。

    一些大的变化之后，城镇规划发展怎么样？不亢奋了，前两天京津冀说五年以内不增加建筑用地，这个我认为是有问题的。实际上应该增加供给土地，才能够平衡。产业规模变大怎么办？把城市权力下放了产业功能就不会那么大了。所以，城市规划整个面临的变化就是由增量变成存量，也就是规划的民主化，中央权力和地方政府的均衡。甲方变了，甲方要求我们一个晚上画五个平方公里的图，现在不要画了，所以占地怎么办？就是大家知道中国体制内的规划院，也就是像国企，像清华大学，虽然规划师很牛，但是前段时间说这个规划院不是我们这些教授的，是教育部的，所以是国有的。那么，国有的规划院全国每个地级市基本上都有，最后都没活干了，然后怎么办？他们把最后的眼光盯向乡村，为什么说最后的眼光呢？不光是甲方和地方的猪八戒工程，还是什么，所有的规划院都感到寒潮来了，但是大多数规划人士比较苦。

    因为那么多规划院都是体制内的，由于很多原因城市内部的原因，活少了，这个时候就开始转向乡村，而且大家胡说八道的讲要五年以内把所有的乡村要规划一遍，然后说不能，要慢一点，不能那么猛。我知道大家没活干，但是不能那么猛。就是说，260万的行政村，五年要规划一遍，全国那么大，怎么能有一套标准呢？而且现在的人才储备，大家知道现在能够到乡下做规划的都不是农民，或者农民很少，你想研究城市规划的人怎么能做乡村规划呢？所以，这个是有问题的。

    住建部说中国乡村缺少规划，没有规划之前，中国的乡村很美，叫做非政府规划，实际上有规划，但是不是政府做规划。那么，之后变成什么样的？这个像墓碑一样的是云南佤族的自治县，中国人口最集中的一个佤族自治县，唯一的一个佤族自治县，非常漂亮的一个民族村，被几个月建成那样一个标准化的很丑陋的新农村。所以，新农村建设是一种很大的破坏，是一种劫难。50%的人进入城市，五年以后可能还有60%的进入城市，60%的人进城又是雾霾，又是噪音，在家里被家长管，在路上被警察管，所以每个人都有病，要到哪儿看病？到乡村。不要老是病，否则没有地方看病。所以，城乡规划前几年城市规划就变成城乡规划了。因为乡村用法律要政府去干预，因为现在规划院大部分是政府的。这么一来政府直接介入乡村规划，土地是农村收入的。所以，土地是集体所有，政府的权力进入到我家里又有什么规划呢？《宪法》和《物权法》才是土地是国家所有，所以，这是一个法理上来分析。所以，前两天中央政治局22次集体学习加快推进城乡一体化，提出给乡村发展的权力，加大惠农，产业发展公共服务要反哺农业，户籍给农民户口。最近北京要疏解人口，所以一系列政策，建筑城市的城镇化特别有用，非建区域很多，所以乡村规划远非乡村建设规划。因此，住建部要一竿子插到底，把乡村规划统统搞一遍是不行的，分成旅游、土地、文物、农业等等很多很多，这是第二个。

    第三个是项目，过去的规划遗产院做文物规划，旅游规划院做旅游规划，水利部做水利规划，单一规划特别多。而且中国的土地利用又是那么低，每一块地只有一种用途，利用率特别低。所以，我们完全没有必要老是说18亿亩红线，因为18亿亩红线实际上真正要建房子的提高的效率不一样。根据很多人讲的，这种规划每一种法律规划都是有关部门在立法定之前制定的部门立法，所以这样为自己划了一亩三分地，这个院子谁也不能进。这样一来比如刚才侯院长讲的文物规划，考古的人好像Hold不住，因为有资质我们进不去，但是问题是这个，所以必须开放。现在那么多规划院，交通规划院，城乡规划院、铁路规划院，煤炭规划院，那么多规划院一人一个规范，一人一个法律，所以要打破。这个时候单一规划是指不能进人的空间，比如说传染病院要隔离，除此之外大家都可以互相进，这个时候就是要混搭。根据过去的土地利用分类，本来是用于土地的。本来很好的房子为什么要拆，你把它变成铁路很好，两种用地可以兼容的，各种车站，铁道部是独立的王国，谁也进不去，连清华都管不了他们。所有的高铁站，要特别保密，这里时间关系不展开多讲。

    比如说安徽的南站，搞地上地下两个广场，必须大家拉着行李箱走过去。天津车站也是这样，铁路部门，或者某个部门地方政府去到系统，规划设计市场开放，全铁路有的是系统内部的，有的抓了系统也没有改变，因为这个利益集团没有大的改变。所以，我们的混合规划很难做，实际上连大一女生都会做番茄鸡蛋汤，但是我们现在中国的番茄鸡蛋汤这么做的，左边右边是功能区，中间是分隔线。这个规划很难做得好。

    所以，混合规划叫了很多年了，但是实际上在中国很难推进。为什么呢？因为从法规角度来讲，就引起了部门割据，部门割据是有法定依据的，所以要做混合规划就必须违法，大家说人类历史每一次进步都是以违法为代价的。如果没有陈独秀和李大钊和张国焘的违法怎么会把共产党给搞起来，所以违法是一个宝贵的一种冒险精神和社会进步的一种代价。

    为什么中国的城市规划那么难搞，什么问题都砸到做规划的人头上。根据学科形成法，有现代公共资源的开发利用，公共资源的配置，这个是有行政许可。大家知道雅典宪章讲了城市、生产、交通、游憩等四个功能，每个部门都有法律保护，每个部门都有自己的一块自留地，长期以来各种法阻碍我们混合规划的一个推进。

    那么，土地管理法是有问题的。比如说，土地一定要按照类型，划成各种类，比如农用地和建筑用地和非利用地三种，这三种不能够混合。建设用地又分成商用地、居住用地。比如这栋楼如果按照法律规定，只能商用，或者对面是居住的。那么居住的谁在这里面开个公司是违法的。所以，就不会产生像乔布斯、比尔盖茨那样在车库里面违法的那种公司。

    另外，农民一户一宅，再加上把所有的旧村，美丽的乡村全拆掉了，实际上那么美丽的乡村，中国老说容积率不能低于多少，建设用地一定要严控。实际上不要控，为什么？市场来调节。因为根据中国那么大的国土面积，每个人五六十个平方米的居住用地是没有问题的。但是，都住到上海是不可能的。像王伟强老师那么有钱，也是住的一个蜗居。大家空间规划的乡村，那些老宅子就可以被城市里人买。把它装修装修变成第二住宅。另外，人有能力大小，有贫富差距，所以历史上那么好的西递、宏村都是过去的富人盖的房子。

    土地管理法开始批评文物保护法，《文物保护法》有两个问题在我看来。第一，不可以移动文物，中国的文物大部分的土木结构，现有文物保护结构有明清时代，有宋明时代，中国的文物有风水必须在当地建才有意义，换一个地方就没有意义了。如果不是在当地地方重建，就不是中国最早的寺庙。六和塔在西南江口就不能镇波涛，一定要原地重建。

    国家重点文物保护单位不能用于商业经营，这句话是错的。为什么？全世界都在经营，我有很多案例，比如说就是不断的重建。我们《岳阳楼记》就是这样讲的，藤子京犯错误被中纪委下放到湖南岳阳当市委书记，GDP上去之后，他就原始重建，他违反了我们《文物保护法》。

    另外，修旧如旧，武汉的黄鹤楼，唐宋元明清五次修，形状不一样，大小不一样，地方是一样的。中国重要的文物是地方精神，地方建地方改，可以重建。为什么不能商业经营？一个文物能不能被保护，与国有还是私营还是集体所有还是私人所有没有关系。比如说右边的是土耳其这个是世界文化遗产，在当时古罗马时代的柱子放在里面，还有温泉可以进去洗澡。只是旧法不改，寸步难行，利益不破，有法难行。

    就是要真正做到混合规划，提高特别利用效率，必须打破土地的部门所有制。所以，“十三五”规划里面专门讲了一条要加强出台发展规划，就是“多规合一”，“多规合一”没有法律保障很难做到，但是要真正“多规合一”很难。因为本来是我这块地你来了，友谊的小船说翻就翻。所以，这是很大的一个挑战。

    那么，最后一个问题，学科。那么，前面讲的法律，或者利益，或者部门割据，每个小院，像北大和清华的两个校园要带头把围墙拆了，特别是北大西墙，圆明园那道墙，把绿透出来。清华我不敢说，因为我不是清华的校友。学科城市规划也好，或者整个给华“多规合一”以后，三年混凝土的用量超过美国一百年的用量情况下，建筑学出身的人肯定忙的不得了。但是，现在城乡规划以后，就变成新的一种情况，过去城乡规划的学科前30名的建筑学占80%以上。所有红色都是建筑学在做城市规划，北大一直没有改还叫城市与环境学院，现在发生一个变化，不能说建筑学院学生太多了。建筑学校出身的城市规划和地理学院出身的城市规划，分到上海我的学生本科是学建筑的，建筑学院的毕业生在上海更容易找到老婆，因为他们有户口。所以，我的几个北大毕业的女生到现在都没有找到老公，因为没有户口，小孩子很难落户。

    那么，再一个从英国来看，建筑学出身的城市规划二战以后逐步走向地理学主导。那么，在北美城市规划后来来了一个社会学家的“搅局”，所以这个女士一直被人家称为外行，但是外行引起很大的变化。那么，中国的地理学会发生这个变化吗？前两年我跟同济老师一起商量城市规划发展未来的时候，我当时信心满满的说再过五十年地理学占主导席，后来发现中国的地理学家永远主导不了中国的城市规划。中国的意识形态决定了自然经济学为主，人文艺术专家很难评上院士。这样一来中国的地理学家，社会地理没有完成。欧美的为什么能够主导城市发展？所以特别住建部的领导讲，城市规划应该逐步走向公共政策的研究，而不是工科。所以，今天早上哪位专家说，城市规划应该是工程学和理科的一级学科，这样城市规划本身是一个独立研究，但是未来一定是建筑学的进入，地理学的进入，管理学的进入，社会学的进入，这四大主流学科。规划院怎么办？就是整合学科，同时混合规划的组织者。今天早上尹稚老师跟我说明年第五届清华同衡论坛就不一个组一个组搞专题学术周，而是按照一个城市一个城市。西部的干旱城市搞一个，东部的特别有公立医院的城市来一个，然后这个城市需要什么医生？牙科、妇产科、男科等一起会诊这样来规划，规划院怎么办？这样就是学科融合，混合规划整合。