《土地管理法》修订再进一步
目前,《土地管理法》修改起草已经完成,即将开始征求意见。而今年国土资源政策法规工作则要全力推动该法及其配套法规的修改起草,研究形成修正案草案报送国务院;配合全国人大常委会法工委、国务院法制办做好修改审议工作。
国土部部长姜大明在3月全国两会期间透露,“按照立法与改革同步原则,我们会同有关部门研究形成了《土地管理法》修正案草案。”
值得一提的是,此次《土地管理法》的修改将在集体经营性建设用地入市方面获得重大突破。这与本报记者此前掌握的信息基本一致,今年是农村土地征收、农村集体经营性建设用地入市及农村宅基地(“三块地”)等三项制度改革试点的收官之年。
“《土地管理法》修正案草案正是这‘三块地’的改革最新的成果,这些改革成果可复制、可推广。”姜大明说,从2015年开始,全国有33个地区开展了“三块地”改革试点。“去年是‘三块地’制度改革试点工作的关键一年,这些改革将为做好《土地管理法》修改审议提供扎实的政策储备”。
聚焦征地制度
《土地管理法》颁布于1986年6月25日,至今已经过3次修订。最近的一次修订启动于2009年,直到2012年12月底《土地管理法》修正案草案才首次提交全国人大常委会审议,但未获通过。这一版草案主要是取消了征地补偿标准按农业年收入30倍上限计算的规定。在接下来的两年中,虽被列入全国人大常委会立法规划,但该草案未再次提请审议。
直到2016年第十二届全国人大常委会第二十五次会议决定,《土地管理法》修改列入十二届全国人大常委会立法规划中第一类项目。这意味着终止多年的《土地管理法》修改2017年再次列入全国人大常委会立法议程。
值得一提的是,此次修改的《土地管理法》提及土地征收制度改革、集体建设用地入市等问题。不过,据记者了解,《宪法》第10条称,国家为了公共利益的需要方可依法征收和征用农村集体的土地,但事实上改革开放以来,地方政府无论是出于公共利益还是非公共利益的需要,只要涉及到占用农村的土地,都一律采取征收方式。
“如此一来,公益性征地的范围就扩大了,地方政府则把征用的土地大量用于工业、商业乃至房地产开发,获得巨额土地出让金收入,这种征地制度使地方政府过度依赖土地出让金发展经济,造成地价、房价过高。”上海市城市经济学会高级经济师顾海波在接受《华夏时报》记者采访时表示。数据显示,2016年全国土地出让金就高达3.5万亿元,近10年估计总量为20万亿元。
顾海波认为,以前的征地制度加剧了城乡之间的矛盾,还助长了腐败行为,近年来几乎所有曝光落马的贪官都与征地、房地产有关。
“土地不是市场要素,违背市场经济发展规律,与以市场作为配置资源的主要手段相冲突。” 5月4日,多年从事土地问题专项研究的北京市京鼎律师事务所专职律师杜兆勇对《华夏时报》记者称:“《土地管理法》到了必须修改的地步了。”
“农村集体建设用地的流转依然受到严格限制,尤其是限制了农村宅基地使用权的流转,使集体土地不能参与工业化、城市化建设,农民不能分享工业化、城市化成果。”杜兆勇一语指出了执行《土地管理法》的最大的弊端。
盘活集体土地
“《土地管理法》修改后影响最多的是集体土地。”5月4日,中原地产首席分析师张大伟在接受《华夏时报》记者采访时认为,新一轮的农村土地改革预计将开展,或会增加个人集体土地收益,盘活农村建设用地。
“整体看,是有利于改善城乡二元制差距的。”不过张大伟还认为,对于房地产市场影响来说,这个政策主要还是长期政策,短期影响不大。记者梳理注意到,中共中央、国务院有关土地制度改革的各项决定强调:保护农村集体土地的产权,维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。
杜兆勇建议,修改《土地管理法》中包括构建城乡统一的集体建设用地市场,让市场在土地资源配置中起决定性作用,淡化计划和行政配置土地资源的色彩,城市国有与农村集体所有的土地同地同权同价,也包括在符合规划和用途管制的前提下,允许农村集体土地使用权(包括农地和宅基地)进入市场等。
“新一轮土地改革,因涉及农村土地入市、农房抵押等事关农村经济社会发展的关键性问题,显得尤为重要。”顾海波说,农村集体产权越清晰,保护越有力。据农业部统计,农村集体资产不仅包含2.4万亿元账面资产,还包括总计66.9亿亩集体土地的改革设定。
中国土地协会一位副理事长接受《华夏时报》记者采访时表示,改革农村集体产权制度是真正实现城乡要素平等交换的制度基础,包括如何进行农村资产的量化、资产的交易等。
“农村集体土地试点一旦成功,受益最大的将是广大农民,因此这些内容需要以法律的形式加以明确,以确保农村集体产权股份化,农民直接获得股权,才能够真正有效地保障进城农民集体收益分配权。”这位副理事长说。
“过去,农村集体土地与城市土地不能同等入市、同权同价,这样也是导致城乡收入差距巨大的原因之一。”中国城市房地产研究院院长谢逸枫认为,目前,过度依赖土地的财政也引发了包括房地产价格、土地价格大涨等一系列问题。
国土部数据显示,1995年全国土地收入420亿元,到2016年达到3.56万亿元,最高峰是2014年4.26万亿元,意味着过去21年全国土地出让金收入已涨100倍。在一二线城市土地市场火爆的带动下,2016年全国土地出让收入超过3.7万亿元,仅次于2013和2014年。
