观点意见：深化地票制度改革需注意哪几方面？
五中全会之后，新公布的中共中央十三五规划建议（全文）并没有涉及到“地票”制度，而在此之前不久中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》中则提出对“地票”制度的试点提出要继续实践。这其中所反映的政策微妙信息，颇为耐人寻味。
土地是财富之母，土地制度是国家的基础性制度，农村土地制度改革事关我国经济社会发展全局。党的十八届三中全会提出，建立城乡统一的建设用地市场。今年1月，中央就农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点等工作发布了指导意见。这是推进新一轮农村土地制度改革的顶层设计。
习近平总书记强调：“改革开放在认识和实践上的每一次突破和发展，无不来自人民群众的实践和智慧，要鼓励地方、基层、群众解放思想、积极探索，推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合。”重庆地票改革作为一种先期探索，应当按照中央的要求，完善相关制度，持续深入推进，逐步形成常态化、制度化、法制化的做法。结合地票制度近年运行情况的分析，今后还可以进一步完善三个方面。
第一，优化配置建设用地计划指标和地票指标。地票具有与国家下达的新增建设用地指标相同的功能，在两种指标并存的情况下，应该科学确定地票在供地总盘子中所占的比例，这是保障地票制度长期稳定运行的关键。地票占比太高，会影响其价值，地票占比太低，节约用地和反哺农村、农民的实际效果又不明显。
为此，重庆市规定，国家建设用地计划指标主要满足基础性、民生性用地需求，经营性用地一般通过购买地票获取新增建设用地指标。按照《重庆市土地利用总体规划（2006—2020）》，考虑到人口流动带来的城乡建设用地增减趋势，2020年前，重庆将完成近20万亩农村建设用地复垦任务，每年约有3万亩，恰好与地票需求规模相当，地票制度运行是可持续的。
第二，准确把握地票制度的适用范围。地票制度必须是城乡建设用地指标远距离、大范围置换，就近城镇化并不适用，也无任何意义。这是因为，城市近郊农村土地潜在价值本身就比较高，通过征地动迁，农民即可获得较高的经济收益，没有必要搞地票交易。而远郊农村的闲置建设用地，受区位所限，开发建设机会相对较少，土地价格很低，一旦通过地票交易，就可以突破级差地租的桎梏，充分显化其价值。重庆地票主要来源于相对偏远的渝东南、渝东北地区，也证明了这一点。
目前，我国农村集体经营性建设用地入市已进入“试水”阶段。城市近郊集体经营性建设用地入市与远郊地票交易制度若能形成有效配套，就可以让农民无论离城市较近还是远居偏远山区，都能平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。
第三，科学设定地票基准价格和收益分配机制。地票作为城市建设用地的“许可凭证”，其价值是通过土地交易所的市场交易过程而实现价格发现的，其价格必然会受落地区域土地供求关系的影响。我们按照使市场在配置资源中起决定性作用同时更好发挥政府作用的要求，做好地票在市场中供应量的调控，以及地票上市基准价格的两方面调控。
目前，重庆地票实行每亩17.8万元的最低交易保护价，就是参考地票生产成本、新增建设用地有偿使用费、耕地复垦费等多种因素，综合考虑农民利益保护与地票落地区域的经济承受能力而制定的。下一步，我们将根据经济社会发展水平和地票市场运行情况，适时对基准价格进行调整，既使农民权益得到有效保护，也不至于过度加重城市发展负担，从而让地票改革更健康、更可持续地向前推进。
农村土地制度改革是一项系统性、全局性、政策性极强的复杂工程，关乎亿万农民生存根本，关乎城乡统筹发展，也涉及土地管理法、物权法、担保法等法律法规的适时修订。习近平总书记强调，凡属重大改革都要于法有据，重大改革成果也需要通过法治来巩固。我们期待，理论界和实务界全面准确掌握重庆地票改革的法理逻辑、操作路径和配套制度，并提出更有利于实现改革目标的意见和建议，为深化农村土地制度改革、推动城乡一体化发展做出新的更大贡献。
