本报记者 张凤玲 北京报道

  为推动城镇化建设，国土资源部(以下简称“国土部”)开始迈出改革首步。

  4月3日，国土部发布公告，明确了2013年重点工作，其中公告显示，2013年要保障城镇化建设合理用地，加强城镇建设用地调控，促进城乡统 筹发展。国土部耕地保护司相关负责人向记者透露，“该项工作中，其中重要的一环就是要松绑城乡建设用地增减挂钩跨县(市)调剂。为此，财政部预计划拨专项 资金1500亿元。”

  而此前，城乡建设用地增减挂钩已于2008年在天津、山东、江苏、安徽等地开展试点。2013年2月，国土部耕地保护司开始收集城乡建设用地增减挂钩跨县(市)有偿数据，来为松绑跨县(市)调剂做前期研究准备。

  上述国土部耕地保护司人士向记者透露：“国土部此次松绑增减挂钩一是为了让增减挂钩跨县(市)调剂工作制度化和规范化，二是为了有效监控各地增减挂钩行为，以免此前试点增减挂钩中出现过的一些过激行为引发社会矛盾。”

  摸底跨县市调剂情况

  记者从国土部获悉，国土部正在各地摸底城乡建设用地跨县有偿使用情况，比如基本数据、增减挂钩利益分成比例、占用耕地面积与复垦耕地面积等，同 时国土部相关部门也正在抓紧研究试点城市的流转收益分配方式，“对于跨县分成比例比较倾向于农村集体建设用地的流转在县(区)、乡(镇)、集体经济组织三 级间按1∶4∶5比例分成。”上述国土部耕地保护司人士对记者表示。

  城乡建设用地增减挂钩，是指通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地的试验性土地管理办法，通俗一点来说就是“占用多少耕地，就复垦多少耕地”。

  中国农业大学土地资源管理系主任朱道林对记者表示：“在新增建设用地受到严格管制的背景下，面对经济增长所需的土地，从2008年开始进行的城乡建设用地增减挂钩试点工作，已经成为地方政府获取土地愈发重要的渠道之一。”

  按照国土部2008年6月颁布的《城乡建设用地增减挂钩管理办法》规定，增进挂钩试点以县(市)为单位开展，其结余指标，只能在本县范围内统筹安排使用。按照这一规定，跨县流转挂钩结余指标，便不具备操作性。

  现实却并非如此，虽然规定禁止，但地方政府迫于用地压力早已开始实行跨县调剂，甚至跨省调剂，亚太城市发展研究会房地产分会会长陈宝存向记者透 露：“这已经成为行业的"明"规则。”比如安徽省芜湖(楼盘)市南陵县大浦试验区为推进集体土地流转，3年来，通过本省内跨县调剂指标已流转耕地6000 亩；江苏省推崇的“万倾良田工程”也是在其本省内跨县调剂而来；河南省曾轰动一时的“平坟运动”，更是通过跨省调剂建设用地指标才得以最后平息。

  虽然已成为行业“明”规则，但国土部此前一直并没有松绑跨县(市)有偿调剂，为何于此时“放开”，浙江大学公共管理学院副教授杨遴杰表 示，“2013年是政府换届年，地方发展经济的积极性都很高，对土地的需求也比较大，而且很多地方存在县域经济发展不平衡现象，土地需求也有所差异，从而 出现了经济好的地区缺土地，经济不好的地区土地富裕等情况，而现有政策并没有提供在这两者之间进行调剂的机制，所以国土部松绑跨县(市)增减挂钩也是因时 制宜。”

  解决诸多用地矛盾

  被禁止5年的城乡建设用地增减挂钩跨县(市)有偿调剂工作，目前正在紧张地制定具体细则，但业内人士对此持保留意见。

  中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文向记者表示，农村集体土地绝对不能放弃自有自用原则，“农村集体用地是一个法定概念，这就是说土地具有自 有和自用的原则，既然是自有自用，怎么可能跨区使用呢？A村的集体土地是属于A村的，然后B村的人跑过来住进A村，这完全违背了自有和自用原则。”

  但当城镇化逐渐成为未来10年中国经济增长和改革工作的“抓手”之时，作为城镇化核心要素的土地，不能在其中“拖后腿”，于是国土部开始调研 “城乡建设用地增减挂钩节余指标跨县(市)有偿流转”工作。而因为各地为增加建设用地指标大面积征用耕地也加剧了社会矛盾，这也成为国土部准备放开“城乡 建设用地增减挂钩跨县(市)有偿调剂”的重要原因之一。

  上述国土部耕地保护司人士向记者透露：“虽然城乡建设用地增减挂钩跨县(市)有偿交换存在诸多弊端，但在许多地区也取得了巨大成就，像江苏、浙 江等省份，通过这种形式经济得到了巨大发展。所以出台增减挂钩跨县(市)有偿调剂政策，就要取其精华弃其糟粕，这样才能让城乡增减挂钩跨县(市)制度化和 规范化，既能在保护耕地的同时也保护地方经济发展，同时还能加强监管力度。”

  据悉，国土部关于城乡建设用地增减挂钩跨县(市)有偿调剂的文件或将于5月底出台。