不动产登记：迈向现代国家治理

  邵海鹏

  [王广华：经过这一年的工作，令我们感到最意外的是，到了基层发现，在整合不动产登记这件事情上，省市县认识空前一致，都认为这个事情早就应该做]

  [郧文聚：今后不动产登记能解决的问题，房价、反腐、征税等都不是重点，而是依法治国]

  [贾康：我认为，不动产登记制度是实现治国核心理念和战略层面任务的基础条件。按道理，官员财产应该有报告制度，一定级别以上的官员财产应该有公示制度。可以规定，凡是新提拔的干部，不论哪个级别，前提是财产报告和财产公示]

  [楼建波：这个《条例》的定位是“整合”不动产登记。我们不是从没有登记变成有登记，而是从分散登记变成统一登记随着登记机构、登记簿和登记程序的统一，权利人办理登记的时间和费用成本都会降低，权利公示的准确性和效率都将大大提高。]

  临近去年年末，《不动产登记暂行条例》(下称《条例》)终于靴子落地，正式公布，并将于2015年3月1日起开始实施。《条例》的颁布意义重大，引发社会各界热议。

  不动产登记到底是怎么回事？不动产登记可以以人查房吗？不动产登记和老百姓有什么关系？怎么进行不动产登记？一时间，坊间议论纷纷，对于《条例》的实施也充满了期待。

  为配合《条例》实施，今年1月15日，在全国国土资源工作会议上，国土资源部部长姜大明表示，要抓紧出台不动产统一登记实施细则，尽快颁布使用统一的簿册证书；要以市县两级为重点，推动地方政府加快职责整合，争取年内基本完成；要启动不动产统一登记信息平台建设；要选择10~15个地区率先建立不动产统一登记窗口。

  《条例》不仅有助于保护包括土地、房屋等在内的不动产物权，更有利于提升国家治理能力。目前，国土资源部正牵头制定《不动产登记暂行条例实施细则》，已经在征求国务院36个部门和全国31个省(区、市)国土资源主管部门意见。

  为了引导社会更好理解《条例》，2014年12月29日，由中国政府网和中国人民大学重阳金融研究院联合主办的“不动产登记制度推出的意义与未来”文津圆桌研讨会在中国人民大学重阳金融研究院举行。

  与会嘉宾：

  王广华国土资源部地籍管理司(不动产登记局)司长(局长)

  王宛生国务院法制办农林城建资源环保法制司副司长

  郧文聚国土资源部土地整治中心副主任、研究员

  贾康中国财政学会副会长兼秘书长、财政部财政科学研究所前所长

  严金明中国人民大学公共管理学院副院长、教授

  楼建波北京大学房地产法研究中心主任、北京大学法学院教授

  王文中国人民大学重阳金融研究院执行副院长

  王广华：

  《条例》出台具有里程碑意义

  《条例》的出台是我国物权制度建设的具有里程碑意义的重大事件。这也是推进依法治国和依法行政、落实国务院机构改革和职能转变方案有关工作任务的必然要求。

  在具体工作进展中，自从国务院会议决定国土资源部负责指导监督全国不动产统一登记职责以来，围绕实现登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”，国土资源部会同有关部门认真履职，积极稳妥推进不动产统一登记工作：

  统一登记机构。国家层面职责和机构整合基本完成。比如，成立了不动产登记工作的部级联席会议；在国土资源部成立了不动产登记领导小组，加强统筹协调。地方职责和机构整合全面启动。已有天津、河北等24个省份完成了省级不动产登记职责整合，一部分市县已经完成了职责整合。

  统一登记簿册。通过收集国外10个国家和我国台湾地区8种不同类型不动产登记的簿册证书式样，在借鉴国内10多个房地合一城市的簿册证书内容基础上，研究设计并初步形成了统一的簿册证书式样，通过部分地方试填完善，并征求了有关成员单位、水利部和省(区、市)国土资源主管部门意见，目前正在按程序推进。希望能够在2015年1月底之前，正式发布簿册证式样。因为这些簿册证全国要在3月1日开始使用，地方还有一个制作的过程，需要时间。

  统一登记依据。在《条例》的制定起草过程中，通过收集整理了世界各大洲12个国家和地区50多万字的不动产登记法律法规资料，深入开展相关法律的比较研究，形成了丰富的理论研究成果和立法基础。

  目前，国土资源部牵头制定《不动产登记暂行条例实施细则》已经在征求国务院36个部门和全国31个省(区、市)国土资源主管部门意见。同时，不动产权籍调查的有关政策意见也在抓紧起草，力争3月1日《条例》实施前出台。

  统一信息平台。为此，国土资源部召开部长办公会，进行专题研究，审议了《“国土资源与不动产登记信息平台”建设总体框架》。通过“反弹琵琶”，以信息化建设来推动不动产登记的“四统一”。预计2015年下半年上线试运行；2016年完善平台并扩展扩容；2017年全面运行。

  目前，已经形成了平台建设的顶层设计，即将组织平台的开发建设。同时，还要制定不动产登记信息数据库标准和数据整合技术规程两个规范，确保地方信息化建设统一规范、预留接口，为接入平台做好准备。

  到3月1日《条例》正式实施，我们还有大量的工作要做，难度不小。经过这一年的工作，令我们感到最意外的是，到了基层发现，在整合不动产登记这件事情上，省市县认识空前一致，都认为这个事情早就应该做。

  至于不动产统一登记的核心功能和目的，在于保障不动产交易安全，有效保护不动产权利人的合法财产权，不是为了降房价和反腐败。

  关于不动产登记信息公开查询，《物权法》早就有了规定，将有权查询的主体限定为权利人和利害关系人，但不能以人查房，必须按照法定的原则开展查询。不动产统一登记以后，登记信息公开查询要继续依法开展，但不会无条件、不受限制地全面公开，不会导致居民住址、身份等基本信息外泄。

  至于其他的，像房产税，没有不动产统一登记，这件事情照样可以运转，无非就是把资料从不同地方拿过来整合，或是登记机关已经整合好直接拿来用。所以，是否开征房地产税、何时开征，与不动产统一登记工作没有必然联系。

  之所以现在显得迫切，是因为市场的需要。随着市场化越来越完善，产权明晰就显得越来越重要。过去也有登记，但是这种等级主要是服务于管理。这导致部门之间的标准不一样，登记出来的内容可能也有差异，这样很难拿到市场去交易。所以资料的整理、整合非常关键。

  王宛生：

  审查修改的四个原则

  2014年7月16日，国土资源部把《条例》送审稿上报国务院，于7月30日国务院常务会议讨论通过。整个过程虽然只有半个月，但征求意见、座谈、协调修改，都是严格按照规定来做的。在正式公开之前，又进行征求意见、汇总、调研、专家论证，在此基础上，充分协调，形成了《条例》草案。

  立法过程本身就是统一思想、凝聚共识的过程，总体考虑仍是以《物权法》为依据，落实国务院机构改革和职能转变方案的要求，目标是实现不动产登记的真正统一。

  在审查修改过程中，一直在坚持四个原则：

  一是，统一规范。必须立法明确由一个机构负责统一登记。同时，对于簿册管理、登记程序，包括信息平台和信息共享，部门之间的协作配合都要统一起来；

  二是，严格管理。《条例》的重点是规范政府行为，强化政府责任，提高登记质量，增强不动产登记的严肃性、权威性和公信力；

  三是物权稳定。强调原来已经发放的权利证书继续有效，已经依法享有的不动产权利不因登记机构和程序的改变而受到影响；

  四是简明扼要。主要围绕实现不动产登记机构、登记簿册、登记程序和信息平台“四个统一”做出原则规定，对一些技术性、操作性规定，在今后的配套实施细则和技术规程中予以细化。

  在这四个原则下，制度的安排包括：1.统一登记机构，整合登记职能；2.统一登记簿，规范登记簿的内容和形式；3.统一登记程序，方便群众；4.统一信息平台，加强横向、纵向信息共享。

  此外，在统一的基础上，《条例》针对登记机构登记错误、虚假登记、毁损伪造登记簿、泄露登记材料等不当行为，规定了民事、行政和刑事责任。当事人提供虚假材料申请登记，伪造变造、买卖、使用不动产权属证书、证明，违法泄露、非法利用查询的登记资料、信息等行为，也规定了明确的法律责任。

  郧文聚：

  不动产登记是为了依法治国

  首先，按照西方观点，不动产的权利链条、权利边界、权利内涵不清楚的话，几乎不可能让不动产流动起来，从而实现资源有效配置。目前，已经到了政府必须下决心解决历史老大难问题的时候了。

  其次，现实迫切需要解决这个问题。在农村，承包地、宅基地、集体经营性建设用地的调整还没有实现市场机制，市场决定资源配置很难落实。现在讲稳定承包权、放活经营权，但是经营权都没有说清楚怎么放活呢？

  第三，今后不动产登记能解决的问题，房价、反腐、征税等都不是重点，而是依法治国。不管城市土地，还是农村土地，都需要更加精细、严格的管理才能进一步支撑国家发展。

  第四，土地学科的发展就是权利和地籍的问题。我认为，“权”跟“籍”就是一回事。记在簿上叫“籍”，“籍”反映的是“权”，此举就是要把“权”说清楚。不过，问题是，如果把“籍”说清楚，能把“权”讲明白吗？

  贾康：

  不动产登记倒逼官员财产公示

  我认为，不动产登记制度是实现治国核心理念和战略层面任务的基础条件。从现代国家角度来考虑，管理的前提必须有清晰信息。全景不明、细节不明，谈何优化结构？信息不全、不真，谈何政策设计？

  一个现代国家，产权保护制度的前提是产权登记制度。不动产是恒产，是最根本的“产”，产权保护的前提就是必须要有像模像样的产权登记，就像出生的孩子，必须有规范的出生登记、确认户口。

  在此基础上，也会产生很多正面效应。比如，信息平台显然会支撑房地产市场调控决策的优化；比如，支撑中国必须推进的反腐。因为在授权范围内，暗账都能翻明；又比如，在不动产具体情况出来后，可以很好地进行土地整理。

  我觉得，有四个突出问题的认识与处理，会得到不动产登记制度的直接支撑：

  第一，规避灰色、黑色收入。将不动产登记具体到企业、自然人，理清楚所有的东西，就必须要依法登记。这样不合法的自然会得到解决；

  第二，为政府调控、政策设计提供更高水平的技术性支撑。20多年来的城镇化加速发展，导致不动产进入急剧升值的轨道，随着财产配置出现了收入的两极分化和差异明显扩大，对收入和财产的演变，需要有一个客观真实的信息系统；

  第三，倒逼官员进行财产公示，推进全面财产报告。按道理，官员财产应该有报告制度，一定级别以上的官员财产应该有公示制度。可以规定，凡是新提拔的干部，不论哪个级别，前提是财产报告和财产公示。十年出头，充其量20年，中国就解决了财产公示问题。对于历史长河来讲，20年不算长，这考验的是高层决心；

  第四，形成现代意义的税制，进入现代国家治理。尽管有内部激烈争论，但从历年来的文件要求，都锁定了房产税。现在要求“加快房地产税立法并适时推进改革”。关键是以2016年为节点，中央强调财税配套改革重要和基本的事项要见眉目。这实际上是要给2017年的十九大做铺垫，也是给2020年全面改革取得决定性成果做铺垫。

  实际上，不动产登记对整个法治化国家的可持续发展、长治久安，具有全面的支撑作用。现在虽然称为暂行条例，从未来前景来看，不排除若干年以后，上升为“不动产登记法”，这将是一个动态过程。

  严金明：

  不动产登记的四个意义

  财产可分为不动产和动产。十几年前，美国在统计财产时，不动产占其整个财产的73.2%。虽然中国没有看到过这方面的明确数据，但是根据估计，不动产占整个国家财产的比重在2/3以上。

  要管理这么大的财产，首先要摸清不动产的家底，某种程度上也是摸清不动产的“国底”。不动产统一登记是政府科学管理的基础。从以前的行政规章到现在的行政法规，这是首次将不动产登记法律化。

  现在颁布的《条例》，有四个关键词：整合、规范、方便、保护。这基本上概括了不动产登记的目的。具体来说，有新意的地方在于：1.整合了不动产登记十大方面的权利；2.提出不动产单元的概念，将来要规范衔接；3.方便群众，比如，30个工作日办齐不动产登记的手续等；4.各个部门信息的共享。

  不过，这也给管理者提出挑战：一是，由于传统管理的惯性，30个工作日未必能够实现登记全过程；二是，农村土地承包经营权碎化，登记单元的划分需要研究，另外土地承包经营权由农业部门负责，还没有统一在国土部门，这需要一个过渡期；三是，原来多部门登记到统一登记，所涉及部门需要进行有机协调。

  楼建波：统一信息平台

  将提供及时全面信息

  这个《条例》的定位是“整合”不动产登记。我们不是从没有登记变成有登记，而是从分散登记变成统一登记。从权利公示的角度，统一登记和分散登记，二者在公示的法律效果上并没有多大区别。

  《条例》第5条列举的可以登记的不动产权利都是目前已经开展的不动产登记。当然，随着登记机构、登记簿和登记程序的统一，权利人办理登记的时间和费用成本都会降低，权利公示的准确性和效率都将大大提高。

  从不动产行政管理和税收提供基础支撑的角度，原来分散在各个登记机构的信息的叠加，和统一登记后统一登记机构掌握的信息，在量上面不会有太大的实质性变化。统一的信息平台将为不动产市场宏观调控、不动产税收提供更及时全面的信息。

  《物权法》说统一登记由法律、行政法规或地方性法规规定，而当时国土部和住建部的规章只是规范分散登记下土地和房屋的登记。从法治来讲，我们应该实施统一登记，而且要由法律和行政法规作为统一登记的依据。

  从这个意义上说，这次《条例》出台最大的意义，是使得不动产登记有了符合《物权法》规定的统一依据。事实上，《条例》里的许多规定都体现了对《物权法》的尊重。而《条例》的实施也将对国家和社会产生深远影响：

  一、此次不动产统一登记，既是机构、登记簿、登记程序和依据的“四统一”，更是城市和农村的土地和其他不动产登记上的统一。

  二、信息化，这是《条例》的一大亮点。亚洲的新加坡、日本、我国澳门地区都做得比较好，欧洲的瑞典也有很多经验值得学习。

  三、在不动产登记领域，一些专业化的中介和专业人员的服务，将来有可能会发展起来。国土部一直在推动土地登记的代理人，尤其将来实现统一登记以后，各地的登记程序和要准备的资料、格式的统一，将为登记代理人的全国执业创造条件。这些中介机构，也许5年、10年以后，会在我国有很大发展。

  王文：社会达成

  保护不动产的共识不易

  从历史角度来看，不动产登记制度是2007年《物权法》以来的落实和延续。这背后折射了整个中国社会的进步，不论是民众思想观念，还是政府执政能力。

  从社会共识的角度来讲，以物权归属为重要基础的社会制度的分歧一直都存在。由过去的不敢谈不动产，到现在的必须要保护不动产，社会达成共识很不容易。另一方面，以登记为主的工作方法反映了政府的治理能力。技术发展促使政府治理能力的提升。

  至于意义，有三个层面：

  第一，从个人层面，对个人物权财产起到实质性保护。《物权法》的推出是法律理论上保护的开端，然后个人财产登记是个人财产被实质保护，是法律对个人财产的落实和认可；

  第二，从社会层面，明晰的产权可以降低交易成本，促进信息共享，互联互通，更重要的是推动了社会的团结；

  第三，从国家层面，是国家治理体系和国家治理能力的现代化。

  除此之外也会产生附带作用，比如反腐、房价调整、房产税征收等。