杨遴杰：算算城镇化的用地规模账
杨遴杰
浙江大学公共管理学院教授、博士。《中国国土资源报》、《中国建设报》专栏作家。
新型城镇化无疑是本届政府在未来几年大力推动的发展战略。按照“十二五”规划中提出的五年城镇化率提高4个百分点目标，每年要有大约1千万左右的人口从农村向城镇转移。城镇化不仅是人口的转移，还包括土地的城镇化。前些年地方政府在推动城镇化过程中已经建立起一套相对固定的拿地-融资-建设的模式，如果按照既有模式走下去，土地财政、征拆矛盾、耕地保护等众多敏感问题继续发酵，最终可能诱发社会稳定的巨大风险。因此，新型城镇化过程中涉及的土地问题，既要考虑用地需求能否得到保障，还要兼顾考虑创新的用地机制和收益分配机制。
在讨论之前，先分析当前土地城镇化的政策环境与约束条件。
首先，强调耕地保护是既定的政策性约束，耕地红线短期内是不会取消，每年新增建设用地规模不会有太大变化。
其次，土地财政模式应进行调整。房地产高速发展阶段已过，房价地价不断追高的现象再难持续出现，政府土地出让收入会逐步减少，银行出于资金安全考虑对政府以土地抵押获取融资的支持力度会下降，土地财政难以为继。另一方面社会各界对地方政府长期低价拿地高价出地、利用土地抵押“寅吃卯粮”的做法表现出强烈的不满，土地财政也不应该再持续。
另外，土地收益分配机制将重构。一方面国家在主动调整征地拆迁的分配标准，《国有土地上的房屋拆迁与补偿条例》已经出台，集体土地上的对应政策也在制定中，更多具有创新意义的均衡土地收益分配的建议在不断提出，一些地方也在实施新的分配办法。
在此基础上，可以算算城镇化的土地需求能否得到满足，从哪些途径来获得这些土地利用规模，并考虑实现方式。
每年一千万人口的城镇化，按照城镇人均用地100平方米的规划标准，需要1000平方公里的城市建设规模。全国每年批准的新增建设用地规模在600万亩左右，约合4000平方公里，即使有很大部分用于城市间的公路、铁路、独立工矿、水利设施等用途，剩下用于城市发展照理应该完全足够。但实际情况是，经过这些年来城镇化快速发展，我国城镇建设用地总规模已近8万平方公里，很多城市现在就已经把2020年规划中的规模用完。
究其原因，是好钢没有用在刀刃上。各类城市形象建设工程占地过多，大广场、宽马路、大办公楼处处可见，吸纳人口的功能用地往往供应不足。还有各地利用土地低价招商引资，导致工业用地规模过大，用地效率低下。我国城镇工业用地面积占比偏高，多在25%以上，高的超过35%，国外平均约15%；我国工业项目用地容积率仅为0.3至0.6，发达国家和地区一般在1.0以上。有研究报告认为我国城镇土地有1/4，即约2万平方公里处于低效利用状态。对城市低效利用土地调整功能，提高强度，假设利用强度提高一倍，也相当于提供了1万平方公里的用地规模。
低效利用土地之外，地方政府以及城市内部还有大量的闲置空闲的土地。地方政府融资最主要是利用土地抵押的方式，这些土地在抵押期间都是处于未利用状态，融资规模越大，政府库存的土地就越多。有专项调查结果显示我国地方融资总规模在10万亿左右，土地抵押占大头，约6万亿。我国2012年上半年全国每平米商贸用地均价5728元、住宅用地均价4520元，综合按5000每平米来算，考虑到银行一般按市价7折放贷，可算出约有1700平方公里土地在政府的储备库中作为抵押品闲置。考虑到之前抵押的土地估值更低，以及政府库存中其他未设置抵押的土地，数据应该更大。
企业闲置规模也不小，除房地产企业囤地外，更多是供应低价工业用地导致企业过多拿地后的闲置，这部分缺乏全面数据。可以找个案来大致了解一下，根据浙江省建设用地动态监管系统数据显示，截至2012年6月底，宁波市“晒太阳”的土地共计14.5万亩，合97平方公里，包括政府与企业闲置两个部分。十个宁波的存量闲置土地就可以满足一年全国城镇化用地量。从全国情况来看，经济发达、用地矛盾突出的宁波还不是闲置土地最严重的城市，这部分总的规模也不是个小数目。
还有一个更大的供应来源——集体建设用地部分大有潜力可挖。目前我国集体建设用地总规模达25万平方公里，农村人均建设用地面积不论按照何种人口统计口径，都超过人均300平方米，远高于150平方米的人均标准。由于农民工难以定居城市，宅基地又缺乏退出渠道，两栖化的生活导致城市与农村两头占地，加上新增农村人口的建房需要，结果是城镇化大步向前,农村建设用地却同步增长。从1997到2007年的十年间，我国农村人口减少13%，而村庄用地却增长约4%，呈人减地增的逆向发展趋势。如果能设计一套机制，让农民进入城镇的同时退出宅基地，让村集体将闲置的集体建设用地规模用于城镇发展，由于农民人均建设用地面积远远高于城镇居民，有这一部分的供应就足够长期满足城镇化发展的需要。
从上述分析可以看出，即使不考虑新增规模，我国存量建设用地总量可以支撑起城镇化发展，重点是要同时解决建设用地效率低下以及在城乡之间空间配置调整的问题，也就是要提效率与调结构并举。关键在于创新制度安排，推动存量建设用地从低效向高效转化，也推动集体建设用地规模的减少来匹配城镇建设用地的增加。前者要解决城市内部闲置和低效存量土地的再开发问题，后者要解决农民进城后所占集体建设用地的退出问题，实现城乡建设用地的统筹配置。
前面谈到过土地财政将逐步退出，城镇化的土地收益也要走向更公平的分配方式，一些地方在这些约束条件下也创造出新的城镇化用地方式，包括深圳的城市更新办法、城中村改造政策和村集体建设用地的流转政策，北京提出的集体建设用地改革的新思路，以及广东计划推出的宅基地市场化退出方式，成都的建设用地指标交易等。这些新方式都在存量土地的再利用上考虑，以原土地使用者为主体盘活，调动农民积极性，增加他们的收入，使其成为城市化中有能力的消费人群，本身也在促进城镇化的良性发展。概括一下，在利用方式上，城市附近的集体建设用地由集体或者农户在规划条件下自主或者合作或者协议转让来利用土地，远郊区的集体建设用地则通过建设用地指标交易的渠道，闲置的集体建设用地复耕，腾出的建设用地指标或者说建设发展权交易到郊区，实现建设区的空间位移。目前各地的政策主要集中在农村建设用地的腾出上，如何盘活城市内部的建设用地还缺乏大的创新。
总结来看，我国城镇化用地的规模满足不存在问题，因为有大量闲置和低效的城乡存量建设用地可以盘活，关键是通过制度创新，让这些土地流动起来，需要考虑的就是政府土地财政的逐步退出和新土地收益分配机制的形成。有这样的制度来推动，未来长期的城镇化用地规模都不会成为难题。
