指路村的指路意义
杨遴杰
浙江大学公共管理学院教授、博士。《中国国土资源报》、《中国建设报》专栏作家。
按照国家的战略部署，新型城镇化将成为驱动下一步我国经济社会发展的的一个主引擎。城镇化包括土地城镇化的过程，新型城镇化更包含着如何统筹考虑城市发展与耕地保护，更集约地利用土地推进城镇化的内涵。2005年以来不断推广试点的“增减挂钩”政策就是解决城乡土地利用结构矛盾的一种具有创新意义的制度安排。但在政策推行中也出现了一些侵害农民利益的现象，使得农民进入城镇生活的难度增加，实质上损害了城镇化长期健康发展的内在动力。如何维护城乡土地结构调整过程中农民的土地权益，成为推动新型城镇化发展必须要解决的重大问题。
土地不仅是农民和集体经济组织可利用的主要资源，近期的法律与政策的演进更是不断强调其作为农民财产权利的价值与作用。保障一种财产权利，需要公权力对权利进行清晰的界定，给出足够的产权主体自主利用权利的空间，并给予足够的法律保护。这三者相辅相成，缺一不可，也说明了政府在制度建设上大有作为。成都市这些年来在城乡统筹上的一些政策创新，回过头来看，恰恰是以保障农民土地权益的发挥为基本取向的。在这样的制度安排下，农民自主实现土地财产权利的形式不断创新，从指标交易到引入社会资金再到城里集体资产管理公司，而最近的创新当属郫县指路村的“五自”式土地综合整治。
“五自”模式就是在土地综合整治的筹集资金、土地整理、村庄建设、指标开发与收益分配五个环节全面实现农民的自主权。决策与实施的载体就是农民出资的集体资产管理公司，农民自己出资、通过将未来指标收益转让以及房屋与土地权证抵押的方式来筹集土地综合整治资金，民主决策来选定土地整治与农房建设方案，并通过成立管理领导小组来监督建设实施过程，对于整理出来的集体建设用地与结余建设用地指标，留够自身发展使用部分后，其他都通过市场转让，并按照持股比例在资产管理公司内分配，整理出来的农用地与自留发展用地的收益也按同等方式分配。
指路村的“五自”模式，一方面可以看作农民自主权的扩大，从“增减挂钩”模式下农民只能在补偿方法和新居户型上有选择权，到指标交易模式中农民在立项、指标交易和收益分配上的自主权扩大，再到“五自”模式下，有条件的乡村以市场化的资产管理公司形式管理土地综合整治的全过程；另一方面也可以看作是农民逐步体会到自身掌握的土地财产价值，在自身条件与政策允许的情况下，以自己筹资、自己管理、全程覆盖的方式，将土地权益全部留在集体内部。
这种扩大农民自主权与收益的方式之所以出现，除了指路村通过发展竹编鸟笼产业，集体和农户的经济条件较好基础外，更主要的是成都市在基础制度建设上的一系列安排：农村土地产权改革，“确实权、颁铁证”奠定了以产权调整来衡量股份比例的基础；农房与土地权利抵押的制度安排，为农民筹资开拓了渠道；指标交易以市场化方式实现了农民拥有的存量发展权的收益；确权过程中的村民议事会制度训练出的民主决策机制以及一些村庄实行的集体资产管理公司的管理经验，都为实现全面自主权提供了借鉴。
自主权的落实可以更好地保障农民的土地权益，但是这种自主仅仅在于其权利的实施上，对于土地综合整治中具有公共利益性质的部分内容，政府还必须参与并建立其严格的管理程序：对于新村建设与指标落地区域的规划，需要政府在村庄规划与城镇发展规划上给出指引，避免空间格局的混乱与未来的再次改造，也保证规模可控；对于复垦耕地质量的验收，更需要通过创新的方式来给予保障，避免规模做得越大，耕地整体质量降低越快的现象。抓住规划与规模，严管复垦耕地质量，有这两手的严，配合自主权上的放松，才可以实现双赢局面。
城市化的发展方向是不可逆的，严格保护耕地与保障农民土地财产权利也是必须完成的任务，关键就在于创造一个好的机制，造就一个好的制度，希望指路村的案例具有更广泛的指路意义。
